美國城市軌道交通項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法

美國城市軌道交通項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法

摘要: 回顧了美國城市軌道交通項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法的主要特點(diǎn)及基本原理,重點(diǎn)對(duì)UM TA 評(píng)價(jià)方法的發(fā)展變化過程進(jìn)行了綜述,分析各個(gè)時(shí)期UM TA 評(píng)價(jià)方法的特點(diǎn). 從中可以看出美國在進(jìn)行城市軌道交通項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)的思路、價(jià)值取向、評(píng)價(jià)指標(biāo)及存在問題,這對(duì)改善我國現(xiàn)行的評(píng)價(jià)方法有借鑒作用.
關(guān)鍵詞: 城市軌道交通; 項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法; 評(píng)價(jià)流程; 評(píng)價(jià)指標(biāo)
　　在未來的5 至10 年,我國城市軌道交通建設(shè)將以超常速度發(fā)展. 由于我國是發(fā)展中國家,各類建設(shè)很多,建設(shè)資金相對(duì)緊缺,這就需要應(yīng)用項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法對(duì)軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)機(jī)、建設(shè)方案進(jìn)行綜合比較和篩選,以便取得良好的投資效果. 目前,我國城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目預(yù)可行性研究及工程可行性研究中已有一套項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法,但這種方法仍然有一定的局限性,其評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)方法尚待改進(jìn)。
我國城市軌道交通建設(shè)體制與美國等發(fā)達(dá)國家有很大差別,但是,隨著我國加入WTO , 城市軌道交通領(lǐng)域可能引入國外投資,相應(yīng)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法也應(yīng)適應(yīng)國際化發(fā)展的要求. 本文試圖綜述美國,尤其是UM TA(urban mass transportation administration , 城市軌道交通管理局) 在城市軌道交通項(xiàng)目評(píng)價(jià)方面的發(fā)展?fàn)顩r及特點(diǎn)[1～3 ] ,為改善我國城市軌道交通項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法及提高評(píng)價(jià)水平提供借鑒.
1 　交通項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法的回顧
從19 世紀(jì)中期到20 世紀(jì)20 年代,美國各類運(yùn)輸項(xiàng)目的投資決策、票價(jià)優(yōu)化及政策制定等一直沿用歐美經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的保本分析法. 早期運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展是建立在效率概念的基礎(chǔ)上. 經(jīng)過幾十年的相對(duì)沉寂之后,交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)學(xué)家從20 世紀(jì)50 年代開始改進(jìn)交通經(jīng)濟(jì)分析方法,主要有經(jīng)濟(jì)效果法和費(fèi)用-效率分析法,從而可以更好地評(píng)價(jià)交通供給、交通需求及其平衡關(guān)系,較合理地確定票價(jià)和投資水平[4 ]. 相比而言,費(fèi)用-效率法在各類期刊中出現(xiàn)得更多。

1. 1 　費(fèi)用-效率法
1978 年,Fielding 等人[5 ] 提出了9 項(xiàng)評(píng)價(jià)交通項(xiàng)目的指標(biāo),其中3 項(xiàng)反映效率,4 項(xiàng)反映效益,還有2 項(xiàng)兩者兼有. 效率指標(biāo)與各個(gè)城市當(dāng)時(shí)的發(fā)展目標(biāo)密切關(guān)聯(lián),因而具有較強(qiáng)的地方及時(shí)間特征. 由于這種指標(biāo)系中不包括資本成本,因而對(duì)投資者(公司、財(cái)團(tuán)等) 的資金優(yōu)化配置不能起指導(dǎo)作用.
1981 年Horn 曾收集9 個(gè)具有軌道交通的發(fā)達(dá)國家大城市(其軌道交通運(yùn)量分擔(dān)率為2 %～40 %) 的費(fèi)用-效率法評(píng)價(jià)指標(biāo),發(fā)現(xiàn)它們之間存在很大差異[6 ]. 他不贊成使用費(fèi)用-效率法,因?yàn)槠渲笜?biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化是很難辦到的. 他認(rèn)為,沒有一套指標(biāo)體系能夠公正地評(píng)價(jià)美國各城市的軌道交通項(xiàng)目. Stokes 認(rèn)為,在軌道交通系統(tǒng)選擇時(shí)應(yīng)當(dāng)主要考慮各城市的具體發(fā)展目標(biāo)[7 ]. UM TA 不贊成這種觀點(diǎn),因?yàn)闆]有一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)系,就不能有效、公正地進(jìn)行聯(lián)邦政府對(duì)城市軌道交通的投資決策.
構(gòu)建一個(gè)具有廣泛適應(yīng)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,難免會(huì)引起指標(biāo)的相互交叉和重疊. 為此,有人提出了歸并為單一指標(biāo)的做法. 1980 年倫敦交通運(yùn)輸部使用單位總成本的客運(yùn)周轉(zhuǎn)量來評(píng)價(jià)交通系統(tǒng)的改善效[8 ].1984 年Forkenbrock[9 ] 提出單位投資增量所引起的旅客增量這一指標(biāo). 這種做法雖然能夠簡化評(píng)價(jià)過程,對(duì)備選方案加以篩選,但是不能直接度量整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益總量變化,因而不能得到項(xiàng)目投融資者的支持.
1. 2 　經(jīng)濟(jì)效果法美國有關(guān)交通規(guī)劃的教科書普遍建議同時(shí)使用費(fèi)用-效率法和經(jīng)濟(jì)效果法,費(fèi)用-效率分析法對(duì)地方的項(xiàng)目評(píng)價(jià)較為適用,但是國家政府的投資分析應(yīng)該采用經(jīng)濟(jì)效果法,即使經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值取得最大值.
軌道交通項(xiàng)目一般有兩個(gè)目標(biāo):凈現(xiàn)值的最大化;設(shè)備利用的最大化. 這就要求評(píng)價(jià)中對(duì)各種影響效果,例如居民的遷移、低收入乘客、空氣質(zhì)量等進(jìn)行量化,甚至包括社區(qū)目標(biāo)的量化. 在評(píng)價(jià)指標(biāo)中應(yīng)該包含經(jīng)濟(jì)福利的因素[1 ].
2 　項(xiàng)目評(píng)價(jià)的基本原理
2. 1 　經(jīng)濟(jì)理論
軌道交通項(xiàng)目,屬于公用事業(yè),在理論上可以通過比較其替代方案的經(jīng)濟(jì)成本和效益來進(jìn)行評(píng)價(jià). 一般來說,項(xiàng)目目標(biāo)就是要使凈效益最大化,即將整個(gè)項(xiàng)目在工程壽命期內(nèi)的成本和效益均被貼現(xiàn)到基年(項(xiàng)目立項(xiàng)或開工時(shí)),其貼現(xiàn)率應(yīng)合理地體現(xiàn)社會(huì)對(duì)資金的時(shí)間成本及資本金的機(jī)會(huì)成本.
交通項(xiàng)目的直接成本是預(yù)計(jì)的建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)營費(fèi)用,間接成本是指如空氣、噪聲污染等額外影響造成的費(fèi)用. 直接效益包括運(yùn)營收入、出行時(shí)間的節(jié)省、從其它交通方式轉(zhuǎn)移過來的乘客所避免的交通事故等. 間接效益包括比采用其它交通方式乘客所節(jié)省的時(shí)間效益,其中工作時(shí)間效益通常以平均工資率來進(jìn)行估價(jià),非工作時(shí)間效益以該價(jià)值的一半進(jìn)行估價(jià). 分析期內(nèi)的出行需求根據(jù)所研究地區(qū)的交通規(guī)劃按比例增加.
支付意愿(WTP) 是一個(gè)用來衡量直接和間接效益的概念. 對(duì)大多數(shù)的乘客來說,WTP 比他們實(shí)際支付的費(fèi)用高. 城市軌道交通出行的WTP 可以利用標(biāo)準(zhǔn)出行模型來估計(jì). 間接效益的WTP 可用條件評(píng)價(jià)法[10 ] 來分析.
2. 2 　政策評(píng)價(jià)理論
交通項(xiàng)目評(píng)價(jià)在重視項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),應(yīng)從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念和原理出發(fā)進(jìn)行分析. 除了評(píng)價(jià)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)方面的影響外,還必須評(píng)價(jià)非經(jīng)濟(jì)方面的影響,例如,城市人口分布的合理性、政治上的公平性,這些可能難以定量計(jì)算,可以采用比較性的、描述性的文字或表格來定性說明. 其中一些比較重要的影響因素要提交專家討論,經(jīng)確認(rèn)后可以作為項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的約束條件來看待,例如重要場所周圍的空氣質(zhì)量、歷史遺址的保護(hù)等.
夠定量分析時(shí),需要進(jìn)行盈虧分析及不確定性分析. 因?yàn)楹芏囝A(yù)測數(shù)據(jù)往往與實(shí)際差異很大. 例如,上個(gè)世紀(jì)80 年代對(duì)北美已建的軌道交通系統(tǒng)的客流預(yù)測進(jìn)行了評(píng)價(jià),發(fā)現(xiàn)預(yù)測值高出或低于實(shí)際值至少10 % , 還有一些高出30 % 甚至更多[11 ]. 1984 年Gordon 等人采用回歸方程對(duì)世界各國城市輕軌客流預(yù)測結(jié)果誤差做了較系統(tǒng)的分析,發(fā)現(xiàn)客流預(yù)測值普遍偏高[12 ].

3 　UMTA 采用的評(píng)價(jià)方法
3. 1 　UMTA(1976 -1978) 評(píng)價(jià)規(guī)則UMTA (1976) 項(xiàng)目評(píng)價(jià)規(guī)則于1976 年正式使用. 該規(guī)則把經(jīng)濟(jì)效果看作是費(fèi)用-效益評(píng)價(jià)分析的理論基礎(chǔ),明確地提出了多種成本和效率水平的評(píng)價(jià)指標(biāo),其中效率通過“總體目標(biāo)”和“局部目標(biāo)”兩方面來量度[13 ],總體目標(biāo)沒有分層次,不可計(jì)量,也沒有進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià). 因此在1978 年,UMTA 依據(jù)聯(lián)邦政府的“城市軌道交通發(fā)展政策”修訂了1976 年的評(píng)價(jià)規(guī)則,它規(guī)定聯(lián)邦政府軌道交通發(fā)展基金只分配給“人口稠密且具有明確的市中心區(qū)的城市”(一般指那些“較古老的市中心”). 同時(shí),申請(qǐng)財(cái)政援助的城市必須提交一份財(cái)政規(guī)劃和支持交通運(yùn)輸?shù)拇胧?例如車站附近地區(qū)的停車政策,在中央商務(wù)區(qū)(CBD) 的汽車限制. 考慮到方案比較時(shí)的不確定性,1978 年的UMTA 評(píng)價(jià)方法規(guī)定:“申請(qǐng)者必須清楚地說明交通設(shè)施進(jìn)行部分或全部立體交叉的必要性??. 這就意味著,如果有一個(gè)常規(guī)公交方案在主要性能上與軌道交通方案差不多,那么常規(guī)公交”方案將會(huì)被選中. 軌道交通方案要獲得支持必須提供更有力的證據(jù)[14 ].

1978 年UM TA 評(píng)價(jià)方法仍然有其不足之處. 例如,在1983 年對(duì)加利福尼亞薩克拉門托的輕軌項(xiàng)目的評(píng)價(jià)實(shí)踐中[ 14 ] ,盡管使用了節(jié)約能源、加速經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo),但這些指標(biāo)難以定量化,這使得評(píng)價(jià)者對(duì)某些指標(biāo)的實(shí)際作用模糊不清,因人而異. UM TA 看重規(guī)劃年度單位乘客的年平均總成本,該指標(biāo)偏好于高架方案;當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃者則傾向于使用規(guī)劃年度的年總運(yùn)營和維修成本,該指標(biāo)偏好于輕軌方案.
3. 2 　UMTA(1984) 評(píng)價(jià)規(guī)則
UM TA(1984) 評(píng)價(jià)規(guī)則是1984 年修訂的,該方法引入福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念,采用邊際評(píng)價(jià),其評(píng)價(jià)規(guī)則涉及:成本-效率、地方財(cái)政的支持、私營部門的參與、方案定量分析結(jié)果、虧損行業(yè)的參與、地方政府的支持. 在評(píng)價(jià)前期,該方法通過設(shè)置約束條件排除一些明顯較差的方案,這些約束也包括政治方面的因素. 在評(píng)價(jià)后期的方案選擇時(shí),該方法把國會(huì)發(fā)布的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)合成了一個(gè)綜合指標(biāo),以便能對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行明確的等級(jí)劃分[ 15 ].
項(xiàng)目評(píng)價(jià)過程分為三輪. 在第一輪評(píng)價(jià)中,軌道交通備選方案必須滿足兩項(xiàng)必要條件. 一是線路的單向高峰小時(shí)最高斷面流量至少達(dá)到1. 5 萬人次,二是被評(píng)價(jià)項(xiàng)目每日每乘次的出行成本不大于10 美元. 10 美元大約是一個(gè)公共汽車乘客改乘軌道交通后平均節(jié)省的社會(huì)效益的3 倍. 人均出行成本有兩種算法: ① 每日每乘客的工程投資、運(yùn)營及維修成本和乘客的旅行時(shí)間成本之和,即為“ 總成本-效率”(CE) 指標(biāo); ② 上述總成本中除去當(dāng)?shù)卣顿Y成本,即為“聯(lián)邦政府的成本-效率”(FCE) 指標(biāo).
在第二輪評(píng)價(jià)中,軌道交通項(xiàng)目必須滿足下面三項(xiàng)條件: ① 相對(duì)于公共汽車方案來說,軌道交通項(xiàng)目引起公交客運(yùn)總量的增加;② 在已有的備選方案中,推薦方案的每個(gè)乘客的成本最小; ③ 該項(xiàng)目每日每個(gè)新增乘客的聯(lián)邦政府的成本應(yīng)不大于6 美元.
在第三輪評(píng)價(jià)中,根據(jù)CE 及FCE 將項(xiàng)目分成高、中、低3 個(gè)等級(jí). CE 及FCE 指標(biāo)都較大的方案歸入高等級(jí),兩種指標(biāo)都不高的方案歸入低等級(jí),其它情況歸入中等級(jí).
為了提高推薦方案的等級(jí),當(dāng)?shù)卣畷?huì)設(shè)法提高當(dāng)?shù)厝谫Y的匹配條件,該條件可以降低每個(gè)新增乘客的FCE , 提高其評(píng)價(jià)等級(jí). 同樣,如果當(dāng)?shù)氐倪\(yùn)營維修成本能通過稅收或其它途徑來保證,方案的評(píng)價(jià)等級(jí)也可提高. 另外,當(dāng)?shù)氐钠囃＼嚭拖拗普咭矔?huì)在一定程度上提高軌道交通項(xiàng)目的評(píng)價(jià)等級(jí).
這套評(píng)價(jià)規(guī)則的一個(gè)明顯特點(diǎn)是將軌道交通項(xiàng)目引起的新增乘客看作是某種經(jīng)濟(jì)利益. 它認(rèn)為每增加一個(gè)新乘客,就意味著軌道交通向社會(huì)作出了將近6 美元的社會(huì)效益. 這種度量方法是以估計(jì)所節(jié)省的時(shí)間成本及汽車行駛成本為基礎(chǔ)的,由此估算出乘客的支付意愿.
該方法用于政策分析有不少優(yōu)點(diǎn):評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)減少;對(duì)它們的限制條件的減少;通過三個(gè)階段的評(píng)價(jià)來處理不確定性因素;它是一個(gè)合理的、全面的費(fèi)用-效率法. 這種方法最后歸結(jié)為一個(gè)指標(biāo)來選擇方案,使得方案比選易于操作. 但是,這種方法在某些方面還存在一些缺點(diǎn),例如對(duì)每位新增乘客成本及乘客支付意愿的確定方法還不能令人信服,有些規(guī)則仍然有一定的模糊性.
3. 3 　UMTA(1986) 評(píng)價(jià)規(guī)則UM TA 于1986 年發(fā)布更加完善的評(píng)價(jià)規(guī)則(一本手冊(cè)),這又使評(píng)價(jià)方法進(jìn)了一步. 該方法補(bǔ)充了乘客的支付意愿的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[16 ] ,還對(duì)效益、成本的定義和指標(biāo)都進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化. 為了減少各城市在客流預(yù)測方面弄虛作假帶來的影響,該規(guī)則加強(qiáng)了對(duì)需求預(yù)測模型的檢查和限制,對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營維修成本的范圍也做了規(guī)定. 為了消除重復(fù)計(jì)算,對(duì)土地價(jià)值的增加、出行成本的減少等作了區(qū)分. 該手冊(cè)同時(shí)強(qiáng)調(diào),如果項(xiàng)目是有效益的,即使公共客流量減少,聯(lián)邦政府也可以對(duì)其進(jìn)行撥款. 這套規(guī)則最明顯的改進(jìn)之處就是基于出行預(yù)測模型的數(shù)據(jù)對(duì)估算出行效益的支付意愿進(jìn)行確定. 在評(píng)價(jià)指標(biāo)方面還有一些需改進(jìn)之處:更精確地定義了時(shí)間成本;獨(dú)立計(jì)算方案的外部效應(yīng),而不是假定它們與直接效益成比例;為各城市的支付意愿調(diào)查推薦了一種標(biāo)準(zhǔn)方法.
這種方法引入了一些有用的政策分析概念,使人們可以更全面地進(jìn)行分析. 此外還在分析指標(biāo)中,加入決策過程中的一些非指標(biāo)數(shù)據(jù)的分析,這在一定程度上可以影響項(xiàng)目的等級(jí)劃分. 這是一個(gè)有用的框架結(jié)構(gòu),考慮了非經(jīng)濟(jì)信息的作用. 該方法承認(rèn)規(guī)則中的不確定性,但是沒有考慮實(shí)際評(píng)價(jià)中的不確定性,這會(huì)導(dǎo)致在項(xiàng)目評(píng)價(jià)中產(chǎn)生不良影響.
4 　結(jié)語
(1) UM TA 把成本-效率作為最重要的評(píng)價(jià)指標(biāo),而不是去度量項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益. 應(yīng)該盡可能去評(píng)價(jià)包括間接成本和效益在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益,改善其實(shí)用性.
(2) 如果對(duì)空氣污染、交通擁擠阻塞和其它間接影響能夠以公平的方式實(shí)行貨幣化估算,那么就可以對(duì)非經(jīng)濟(jì)方面的影響進(jìn)行權(quán)衡分析. 這樣可以讓決策者更全面地進(jìn)行項(xiàng)目的決策. UM TA 應(yīng)當(dāng)使用均衡分析法,對(duì)項(xiàng)目非經(jīng)濟(jì)方面的影響作出客觀公正的評(píng)價(jià).
(3) 不確定性和偏差. 評(píng)價(jià)指標(biāo)涉及多方面的因素,如何減少這些因素的不確定性對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的正確性有重要意義. 評(píng)價(jià)中的一些關(guān)鍵數(shù)據(jù),如預(yù)測客流量、運(yùn)營及維修費(fèi)用等,其數(shù)據(jù)往往有較大偏差,如何減少這些因素的影響對(duì)改善決策的正確性也是很重要的. 在我國近階段的城市軌道交通建設(shè)中,需要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)逐漸完善項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法,確保所推薦的建設(shè)項(xiàng)目具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,這樣才能維持和促進(jìn)地方政府、中央政府、各類企業(yè)等多方面的資本投入城市軌道交通建設(shè),盡快改善我國的城市交通條件.

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