國(guó)內(nèi)軌道交通領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式運(yùn)作的研究與創(chuàng)新
我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)近年保持了高速持續(xù)的增長(zhǎng)，過(guò)去十年國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度年均在9.7%以上。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ壍澜煌ńㄔO(shè)又是近年來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門信息，“十五”期間國(guó)內(nèi)用于城市軌道交通建設(shè)的投資將達(dá)2000億元。由于軌道交通（以下簡(jiǎn)稱“地鐵項(xiàng)目”）造價(jià)高昂（地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元左右），籌集建設(shè)資金成為制約軌道交通迅速發(fā)展的主要問(wèn)題。
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，世界各城市地鐵項(xiàng)目的投融資、管理模式大多采用“國(guó)有國(guó)營(yíng)”的模式，即完全由政府財(cái)政投入、建設(shè)并運(yùn)營(yíng)。采用這種模式的主要原因在于地鐵項(xiàng)目投資大，盈利低，投資回收期長(zhǎng)，社會(huì)投資者投資地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的積極性不高。世界主要的特大型城市，如紐約、柏林、巴黎、莫斯科、漢城等城市的地鐵項(xiàng)目都采用“國(guó)有國(guó)營(yíng)”這種模式。
為了拓展資金來(lái)源，提高建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率，一些國(guó)家或城市在傳統(tǒng)的“國(guó)有國(guó)營(yíng)”模式的基礎(chǔ)上對(duì)地鐵的融資渠道、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行了一定程度的改革，建立多種收益模式，不同程度地吸引社會(huì)投資，同時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，達(dá)到對(duì)地鐵項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的目的。其中，PPP模式作為近年來(lái)在國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新興的一種項(xiàng)目運(yùn)作方式逐漸受到了廣泛的關(guān)注。
一、PPP模式定義和特點(diǎn)
PPP是英文“Public Private Partnership”的簡(jiǎn)稱，中文直譯為“政府民營(yíng)合作制”，主要指政府部門與民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，達(dá)成伙伴關(guān)系，共同完成某些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)任務(wù)。該模式興起于上世紀(jì)八十年代初的英國(guó)。
PPP模式的基本特征為政府與企業(yè)共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，主要是通過(guò)政府政策的引導(dǎo)和監(jiān)督，在政府資金的支持下，在項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期廣泛采取民營(yíng)化方式，向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入民間資本及專業(yè)化的管理和服務(wù)。PPP模式的核心就是隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，通過(guò)招標(biāo)方式選擇最佳投資商、建設(shè)商和運(yùn)營(yíng)商，降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的成本，從而保證基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步保障消費(fèi)者利益。
二、PPP模式實(shí)施的條件
PPP模式能否成功運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目取決于多個(gè)因素，從國(guó)外近年來(lái)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，筆者認(rèn)為以下幾個(gè)因素是成功運(yùn)作PPP模式的必要條件。
1、政府部門能否為PPP模式的運(yùn)作創(chuàng)造一個(gè)好的政策環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)PPP模式的基本條件。
地鐵項(xiàng)目作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有自然壟斷性。采用PPP模式運(yùn)作地鐵項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是在壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而政府的職能的合理定位和有效履行是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的決定性因素。一方面，政府部門的各種行政審批權(quán)的下放或解除，確實(shí)是減少行政手段干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要舉措；但另一方面深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，尤其是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程，更需要政府轉(zhuǎn)化職能，盡量采用市場(chǎng)化的或激勵(lì)性的支持手段，為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)的發(fā)展必要的條件。
如地鐵項(xiàng)目具有的一定公益性特征，必須遵循政府定價(jià)的低票價(jià)原則，這就使社會(huì)投資者很難回收地鐵項(xiàng)目高額的沉淀成本而實(shí)現(xiàn)收益。因此，政府部門有必要為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)建立有效的成本和定價(jià)機(jī)制、投資收益機(jī)制，以及透明的監(jiān)管機(jī)制；另外，在項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式運(yùn)作下，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等各個(gè)階段，對(duì)政府部門與企業(yè)部門各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。因此，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律、法規(guī)制度予以保證。
2、培育產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，塑造適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的微觀基礎(chǔ)。
目前，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)基本上是由國(guó)有大企業(yè)壟斷投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。由于出資人權(quán)利不到位，及政企不分等體制性因素制約，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)缺乏激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制，不是真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，無(wú)法真正有效地參與到PPP項(xiàng)目運(yùn)作中來(lái)。而民營(yíng)企業(yè)目前要大規(guī)模參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在資金實(shí)力、管理方式等方面還有待于進(jìn)一步發(fā)展完善。應(yīng)使國(guó)有資本在軌道交通運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)、沿線商業(yè)開發(fā)等潛在競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)節(jié)上戰(zhàn)略退出，最大限度地引入民間資本、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)；而在洞體等具有自然壟斷特性的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)上，仍然保持國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股，保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。因此，要成功實(shí)現(xiàn)軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的PPP模式運(yùn)作，還必須加快國(guó)有企業(yè)股份制改革，加快民營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的發(fā)展壯大，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域打破壟斷、引入社會(huì)投資者，構(gòu)造一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體多元化、適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。
3、建立、健全投融資中介服務(wù)體系是成功實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的技術(shù)保障。
PPP模式的運(yùn)作采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資、項(xiàng)目融資，廣泛運(yùn)用比較復(fù)雜的金融、財(cái)務(wù)和法律等方面的知識(shí)，專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持是項(xiàng)目運(yùn)作所必須的。地鐵項(xiàng)目的PPP模式運(yùn)作是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在融資顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、技術(shù)顧問(wèn)、客流調(diào)查顧問(wèn)、法律顧問(wèn)等專業(yè)化中介機(jī)構(gòu)的共同協(xié)作下才能完成。而成熟完善的投融資中介服務(wù)體系，是高質(zhì)量、低成本完成項(xiàng)目融資任務(wù)的保證。因此，要加快投融資中介服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)投融資中介市場(chǎng)的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，使投融資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為PPP模式的運(yùn)作提供有力的技術(shù)保證。
三、切合國(guó)內(nèi)軌道交通項(xiàng)目的PPP模式
PPP模式?jīng)]有固定的投資模式，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的具體情況，形成每個(gè)項(xiàng)目自身的投資模式。筆者結(jié)合我國(guó)軌道交通行業(yè)的實(shí)際特點(diǎn)，從結(jié)構(gòu)融資的角度，采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)作方式，創(chuàng)新性地總結(jié)出兩種國(guó)內(nèi)地鐵項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式。這兩種模式的實(shí)質(zhì)是由政府與社會(huì)投資者共同參與地鐵項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。在這兩種模式下，政府資金都將參與到整個(gè)地鐵項(xiàng)目的不同階段。
在項(xiàng)目建設(shè)期，政府直接投資可理解為資本補(bǔ)償或前補(bǔ)償；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，政府提供資金支持可理解為運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償或后補(bǔ)償。簡(jiǎn)便起見(jiàn)，將這兩種在不同階段介入政府資金的PPP模式命名為前補(bǔ)償模式和后補(bǔ)償模式。
1、前補(bǔ)償模式，又稱建設(shè)期補(bǔ)償方式，即SB-O-T (Subsidize in Building , Operate and Transfer)模式
具體作法：把整個(gè)地鐵項(xiàng)目分為A、B兩個(gè)部分。A部分包括地鐵車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設(shè)，由政府出資的投資公司來(lái)完成；B部分包括車輛、信號(hào)等設(shè)備的投資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，由社會(huì)投資組建的PPP項(xiàng)目公司來(lái)完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，按照提供服務(wù)的質(zhì)量、安全、效率等指標(biāo)，對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行考核。在項(xiàng)目成長(zhǎng)期，政府將其投資所形成的A部分資產(chǎn)無(wú)償或以象征性價(jià)格租賃給PPP項(xiàng)目公司，為PPP項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)合理的投資收益提供保障；在項(xiàng)目的成熟期，通過(guò)調(diào)整A部分資產(chǎn)租金的形式，收回部分政府投資，同時(shí)避免PPP項(xiàng)目公司產(chǎn)生超額利潤(rùn)；在項(xiàng)目特許期結(jié)束后，PPP項(xiàng)目公司無(wú)償將地鐵項(xiàng)目的全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營(yíng)合同。
此模式的特點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)是通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的分拆，降低了政府財(cái)政資金壓力，吸引了社會(huì)資金，降低出資雙方的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，在引入社會(huì)資金的同時(shí)帶來(lái)了規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營(yíng)，比較有效地建立了地鐵項(xiàng)目的市場(chǎng)化收益機(jī)制。難點(diǎn)是政府在建設(shè)期資金投入仍然較大，相關(guān)法律法規(guī)、操作規(guī)則等還有待建立和完善，并相應(yīng)增加部分中介費(fèi)用。
此模式的實(shí)質(zhì)：即把項(xiàng)目的投資分為公益性與贏利性，公益性部分由政府投資，贏利性部分吸引社會(huì)投資，從而擴(kuò)大資金來(lái)源，提高資金使用率，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。
2、后補(bǔ)償模式，又稱運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償模式，即B-SO-T (Build ,Subsidize in Operation and Transfer)模式
具體做法：按照目前國(guó)內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金制度，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)共同出資組建項(xiàng)目有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)地鐵新線項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。政府部門以預(yù)測(cè)客流量和實(shí)際票價(jià)為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本和收入，對(duì)產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)虧損給予相應(yīng)補(bǔ)貼。在項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，當(dāng)實(shí)際發(fā)生客流量比預(yù)測(cè)客流量增加或減少的幅度超過(guò)一定比例，假定為2.41%（運(yùn)營(yíng)期內(nèi)客流量的年均增長(zhǎng)率）時(shí)，其超過(guò)部分所形成的損益，由政府和項(xiàng)目公司按一定比例共同承擔(dān)或享有，即相應(yīng)增加或抵扣項(xiàng)目公司年度政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)給；預(yù)測(cè)客流量每三年作為一個(gè)調(diào)整期，當(dāng)?shù)谌甑膶?shí)際發(fā)生客流量比預(yù)測(cè)客流量增減的幅度超過(guò)2.41%，對(duì)以后年度的預(yù)測(cè)客流量進(jìn)行調(diào)整。特許期結(jié)束后，企業(yè)同樣要無(wú)償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府。
此模式的特點(diǎn)：此模式即運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償模式，是在國(guó)內(nèi)現(xiàn)行政府補(bǔ)貼制度基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施多元化市場(chǎng)融資的實(shí)際，進(jìn)行了大量創(chuàng)新，具有一定優(yōu)點(diǎn)和適用性。
此模式的實(shí)質(zhì)：是在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，通過(guò)科學(xué)合理的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償，并建立一定的激勵(lì)約束機(jī)制，保證項(xiàng)目的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到項(xiàng)目公益性和經(jīng)營(yíng)性的統(tǒng)一。
四、將PPP模式運(yùn)用到國(guó)內(nèi)地鐵項(xiàng)目中還需注意的問(wèn)題
前文中提到了PPP模式成功實(shí)施的幾個(gè)關(guān)鍵因素，在此筆者結(jié)合地鐵項(xiàng)目的特點(diǎn)分析一下PPP模式運(yùn)作過(guò)程中的幾個(gè)具體問(wèn)題。
1、加強(qiáng)對(duì)地鐵融資的指導(dǎo)，建立健全的管理辦法和政策法規(guī)。在國(guó)內(nèi)，PPP模式的應(yīng)用仍處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性政策法規(guī)還不健全，處理具體問(wèn)題時(shí)缺乏權(quán)威指導(dǎo)。有關(guān)政府部門應(yīng)抓緊研究軌道交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各方面PPP運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，降低社會(huì)投資者進(jìn)入軌道交通行業(yè)的成本，同時(shí)便于政府部門的科學(xué)、合理的決策和管理。尤其是如何建立政府與PPP公司之間的關(guān)系，如何建立政府對(duì)企業(yè)在安全、服務(wù)、運(yùn)營(yíng)、票價(jià)等方面進(jìn)行監(jiān)督、約束、激勵(lì)的規(guī)則與機(jī)制；如何建立軌道交通等經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報(bào)補(bǔ)償?shù)木唧w可操作性辦法。如價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制、土地補(bǔ)償機(jī)制、廣告商貿(mào)補(bǔ)償機(jī)制等，為每個(gè)具體軌道交通項(xiàng)目建立投資收益模型創(chuàng)造條件。
2、加快前期準(zhǔn)備工作，豐富項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，作好項(xiàng)目包裝。
在具體項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，PPP模式需要吸引社會(huì)資金。從以往經(jīng)驗(yàn)看，在招商引資過(guò)程中存在幾個(gè)比較大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一是操作程序的顛倒紊亂，國(guó)家獨(dú)立對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)，要求在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會(huì)資本的過(guò)程中，項(xiàng)目投資方出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制，要求先提供可研報(bào)告，證明項(xiàng)目的可行性才能同意投資。這樣就形成項(xiàng)目審批和融資方案孰先孰后的問(wèn)題。二是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備滯后，當(dāng)前基本設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中存在邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊籌資現(xiàn)象，項(xiàng)目規(guī)劃滯后。為了趕工期，沒(méi)有時(shí)間或條件確定最佳投資者，造成項(xiàng)目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實(shí)施PPP，必須從項(xiàng)目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。三是項(xiàng)目的包裝工作，以前基本設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源大多是國(guó)家投資和銀行信貸，只要編寫可研報(bào)告，批復(fù)后即可組織施工。但在項(xiàng)目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須要對(duì)項(xiàng)目本身進(jìn)行商業(yè)化的包裝，在可研基礎(chǔ)上制定商業(yè)計(jì)劃書，通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)向廣大潛在投資者進(jìn)行路演，最大限度地挖掘、展示項(xiàng)目的盈利性、可行性，最終確定科學(xué)、合理的融資結(jié)構(gòu)。
3、建立地鐵項(xiàng)目的成本體系和票價(jià)調(diào)整機(jī)制。
目前，國(guó)內(nèi)地鐵缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù)，如地鐵運(yùn)營(yíng)、維修等方面的業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，客流量等重要參數(shù)。但是，只有建立科學(xué)合理的成本效益曲線，才能使政府的資本金投入、財(cái)政補(bǔ)貼的適度投放有據(jù)可依，投資者才能做出正確的投資決策，同時(shí)也為地鐵商業(yè)化運(yùn)作提供技術(shù)、財(cái)務(wù)等基礎(chǔ)資料。
另外，地鐵票價(jià)問(wèn)題是地鐵項(xiàng)目市場(chǎng)化的核心。如何在政府為保證項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價(jià)與地鐵項(xiàng)目商業(yè)化所需要的自主定價(jià)之間，建立科學(xué)、合理、靈活的票價(jià)調(diào)整機(jī)制，也是地鐵項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化操作的必要條件。
綜上所述，PPP不失為一種提高國(guó)內(nèi)地鐵運(yùn)行效率的有效模式，在參考國(guó)外成熟行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有關(guān)政府部門應(yīng)引起重視，成立專家小組從法律法規(guī)、價(jià)格體系、參與者合同標(biāo)準(zhǔn)等各方面完善PPP模式的具體操作規(guī)程，從而保證PPP能夠成功運(yùn)用到地鐵項(xiàng)目，并為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟一條新的發(fā)展壯大之路。
