上海軌道交通體制之探索
【摘要】上海軌道交通體制自2000年4月發(fā)生重大變化．實行投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管“四分開”，以適應(yīng)軌道交通超常規(guī)
發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的需要。本文論述新體制運行以來的效力、工作界面以及趨勢。
【關(guān)鍵詞】軌道交通 體制 研究
1 新體制出臺的背景
上海軌道交通起步于1989年，自1995年起先后建成三條軌道交通線，全長65km，分別為南北向的地鐵一號線、東西向的地鐵二號線和北半環(huán)輕軌明珠線一期。這三條線的運營，有力地緩解了地面交通壓力，日均客流穩(wěn)步上升，目前已達100萬人次/日。這三條線項目實施分別采用了三種模式：一號線全部由國家投融資；二號線采取市、區(qū)兩級政府投資形式，由區(qū)負責(zé)沿線動遷和車站土建，市政府負責(zé)其余部分投融資，而建設(shè)、運營和行政執(zhí)法由上海市地鐵總公司實施，在此期間，還出臺了地方性法規(guī)《上海市地鐵管理條例》，作為政府對行業(yè)的宏觀控制；明珠線一期則采用項目公司的形式和過渡體制，成立了項目公司，由上海鐵路局利用拆除廢棄的淞滬鐵路作為土地投入，政府投資其余部分，建成后交由上海地鐵運營公司運營。
這一時期，投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管“四分開”體制初顯雛形。同時，上海全市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃也經(jīng)由中外專家反復(fù)論證，提交市政府決策，并且編人我國第一本城市交通白皮書《上海市城市交通白皮書》。根據(jù)規(guī)劃，上海在“十五”期間要建設(shè)200km軌道交通，僅五年內(nèi)就拉動市政投資逾1 000億元。20年內(nèi)，總里程達到760km，成為世界上軌道交通發(fā)達城市，使軌道交通占公共交通的比重達到60％以上，徹底改變上海公共交通出行格局。
在這一背景下，上海開始探索新的軌道交通體制。顯然，再由地鐵總公司一家全面負責(zé)實施如此宏偉的規(guī)劃，對打破壟斷，適度競爭，培育市場，控制投資和運營成本，市場融資，形成行業(yè)是不適合的。因此，市建委、市計委共同提出關(guān)于深化軌道交通投融資體制，加快推進建設(shè)進程的“四分開”新體制方案。2000年4月28日，新體制經(jīng)市政府批準正式啟動，原市地鐵總公司撤銷，有關(guān)建設(shè)、運營和政府管理職能分別向主管局、新成立的公司移交。新成立的申通集團公司負責(zé)投融資，地鐵建設(shè)有限公司負責(zé)項目建設(shè)管理，地鐵運營公司和現(xiàn)代軌道交通股份公司負責(zé)運營，市交通局具體負責(zé)政府監(jiān)管。四個方面各司其職，分工合作，互相制衡，共同發(fā)展，以期在短時期內(nèi)完成既定的宏偉目標。
新體制實施兩年來，初步理順了各方的關(guān)系，各方積極性得到調(diào)動，競爭機制明顯，建設(shè)進程加快，運營成本下降，新線開工量、竣工量、項目儲備均創(chuàng)歷史之最。
2 監(jiān)管 投資 建設(shè) 運營各方的職責(zé)
2.1監(jiān)管方的職責(zé)
政府及相關(guān)部門作為監(jiān)管方，制定相關(guān)法律法規(guī)，全面實施行業(yè)監(jiān)管。市計委、市建委：負責(zé)軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)政策的綜合平衡和綜合協(xié)調(diào)。根據(jù)分工劃到項目動遷開工之前，由市計委為主，市建委配合；在此之后到新線運營，由市建委為主配合。
市規(guī)劃局：負責(zé)組織編制軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，進行線路控制，負責(zé)匯總和平衡軌道交通專業(yè)規(guī)劃。
市交通局：行業(yè)主管部門，負責(zé)制定和提出軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)配套政策，組織編制專業(yè)規(guī)劃和近期建設(shè)計劃，參與對項目建議書、可行性報告秘初步設(shè)計的審查，執(zhí)行《上海市軌道交通管理條例》和制定行業(yè)技術(shù)標準，參與對票價的審核，對線路運營實行經(jīng)營權(quán)管理。
2．2 投資方的職責(zé)
申通公司：是市政府對軌道交通的出資代表，是市—級投資主體，承擔(dān)市政府在這一領(lǐng)域的投融資職能。
項目公司：申通公司根據(jù)新線路的不同情況，組建多元投資的項目公司，項目公司是某一項目的業(yè)主，同時也是市場主體。
2．3 建設(shè)方的職責(zé)
建設(shè)公司：是受業(yè)主委托的業(yè)主代表，實施建設(shè)管理，與設(shè)計、施工企業(yè)不應(yīng)存在資產(chǎn)和利益關(guān)系。建設(shè)公司負責(zé)組織iggt和施工招投標，并對工程進行全面的控制和監(jiān)理。
2．4 運營方的職責(zé)
運營公司：受業(yè)主委托，通過投標承擔(dān)新線運營，初期收取委托運營費，收入歸業(yè)主所有，遠期可采用承包經(jīng)營、購車經(jīng)營、專營權(quán)等多種運營模式。
相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)商：上海已決心發(fā)展自己的軌道交通產(chǎn)業(yè)。上海電氣集團與法國網(wǎng)爾斯通成立了合資廠，生產(chǎn)新型軌道列車，初期產(chǎn)出規(guī)模為300輛。同時，西門子、ABB等跨國公司也與國內(nèi)企業(yè)合作，生產(chǎn)軌道交通專用設(shè)備。
3 “四分開”體制的深化
3．1橫向競爭體制形成
“四分開’體制實施后，縱向的分離、制衡格局已經(jīng)形成，并且?guī)砻黠@效果。新線投資在2—5億/km之間，運營成本得到控制，運營公司上繳業(yè)主的資產(chǎn)使用費由2000年的0．8億上升到去年的1．5億年預(yù)計可達2．7-2．8億。在建新線計有五號線17．2km、八號線22．6km、四號線25km、—號線北延伸段14km、磁懸浮線30km，共計108.8km，同時，七號線、六號線和二號線西延伸Dit58．2公里即將開工。
新體制在繼續(xù)向縱深發(fā)展的同時，帶來新的變化，即軌道交通橫向競爭格局開始形成。2002年8月8日，上海現(xiàn)代軌道交通股份公司受托經(jīng)營五號線，作為新的運營商與地鐵運營公司開展競爭。現(xiàn)代軌道交通股份公司由巴士股份、大眾交通、強生集團和交運股份等四家國內(nèi)上市公司人股組成，具有強大的資本實力和融資功能，有品牌和管理強勢，對活躍軌道交通運營市場，適度競爭，打破壟斷將起到一定作用。8月15日，久創(chuàng)建設(shè)公司和港鐵建設(shè)公司成立，將作為地鐵建設(shè)公司的競爭對手參與軌道交通建設(shè)管理市場的競爭，后者由香港地鐵人股，具有豐富的經(jīng)驗和國際背景。
3．2 “四分開”中的“四結(jié)合”
新體制運轉(zhuǎn)后，一方面是成效明顯，另一方面，新舊體制磨合中的各類矛盾逐步暴露，客觀上接口和界面增多，出現(xiàn)有些方面的職能交叉或工作滯后。四方面通過實際運作，深切感到有必要進一步統(tǒng)一認識，明確職責(zé)，明晰政府部門之間、政企之間、企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，形成合力。由此，采取了以下措施，以期四方面合理分工、相互合作、閉合工作接口：
一是政府修訂新的《上海市軌道交通管理條例》經(jīng)由市人大通過，7月1日頒布實施，作為指導(dǎo)
各方面工作的法律。
二是重大事項請示、報告計委、建委，必要時向市領(lǐng)導(dǎo)請示。
三是政府有關(guān)部門出臺配套法規(guī)和制度，如“上海市軌道交通建設(shè)工程中運營力介人方法”、“上海市軌道交通建設(shè)交接方祛”、“車站、車輛廣告設(shè)置管理規(guī)定”、“軌道交通網(wǎng)絡(luò)新線命名與識別色”等一系列文件。業(yè)主、業(yè)主代表和運營方在此基礎(chǔ)上，就某一特定項目再擬訂實施細則，以合同、協(xié)議書形式固定下來，遵照執(zhí)行。
四是聯(lián)席會議制度。四方經(jīng)常召開聯(lián)席會議并形成制度，討論新的工作界面和體制變動帶來的問題，及時加以解決。
“四分開”改革是在建設(shè)任務(wù)重、政府財力有限、投融資機制尚不完善、競爭機制沒有形成的情況下出臺的，其任務(wù)是要突破制約軌道交通大發(fā)展的資金瓶頸及各類約束條件，吸納各類資金進入軌道交通領(lǐng)域，降低投資、建設(shè)、運營成本，提高市場化、專業(yè)化運作水平，實現(xiàn)“政府組織、企業(yè)運作、市場競爭、形成合力”。改革的根本目的，是既要實現(xiàn)加快軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進程，滿足市民不斷增長的出行需要；又要培育軌道行業(yè)和相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)。縱向“四分開”的核心是政企分離、職能分離；橫向改革目的是形成有序適度的競爭。
3．3 需要關(guān)注的問題
經(jīng)過兩年時間實踐，有以下三個方面應(yīng)繼續(xù)切實加以關(guān)注：
一是協(xié)調(diào)的權(quán)威性。在幾條新線同時上馬，成為網(wǎng)絡(luò)組成部分的過程中，新線之間相互換乘能否一體化，各類設(shè)備和列車的軟硬件兼容性，生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，適度競爭的控制，四方利益的綜合平衡與協(xié)調(diào)，法律法規(guī)的監(jiān)督與執(zhí)行力度，在這幾個方面政府參與程度應(yīng)相應(yīng)進一步加大。
二是投融資渠道的暢通。目前申通集團控股的申通地鐵股份公司(上市公司)，奠主營業(yè)務(wù)主要是收取地鐵一號線的票務(wù)收入和廣告收入，存在關(guān)聯(lián)交易，在證券市場上融資受阻，要募集大量的建設(shè)資金更是困難重重，應(yīng)發(fā)揮參與軌道交通領(lǐng)域的上市公司的融資功能，有可能的話，還應(yīng)吸納民營資本，甚至是市民手中的閑資，嘗試國際融資渠道。已有多家民營企業(yè)意欲或已投資數(shù)以億計的資金于市政項目；磁懸浮線發(fā)行2億元信托基金，市民在1小時內(nèi)即購一空。
三是行業(yè)(產(chǎn)業(yè))良性循環(huán)發(fā)展。應(yīng)確立和提升在建設(shè)、運營、制造等領(lǐng)域的核心競爭力，通過消化、吸收逐步形成自主知識產(chǎn)權(quán)；同時，堅持走社會化、專業(yè)化道路，一般項目通過市場招投標形式選定承包商。
行業(yè)(產(chǎn)業(yè))發(fā)展達到—定規(guī)模，線路形成網(wǎng)絡(luò)時，應(yīng)考慮走出上海，加強國內(nèi)與國際競爭、合作，提升上海在這一領(lǐng)域的綜合競爭力。
總之，投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管“四分開”體制，對大規(guī)模融資，大規(guī)模建設(shè)和運營軌道交通的城市，有一定的借鑒和參考作用，可能并不適合僅建設(shè)1~2條軌道交通線路的情況，但無論如何，上海在這方面正在做出努力的探索。
【摘要】上海軌道交通體制自2000年4月發(fā)生重大變化．實行投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管“四分開”，以適應(yīng)軌道交通超常規(guī)
發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的需要。本文論述新體制運行以來的效力、工作界面以及趨勢。
【關(guān)鍵詞】軌道交通 體制 研究
1 新體制出臺的背景
上海軌道交通起步于1989年，自1995年起先后建成三條軌道交通線，全長65km，分別為南北向的地鐵一號線、東西向的地鐵二號線和北半環(huán)輕軌明珠線一期。這三條線的運營，有力地緩解了地面交通壓力，日均客流穩(wěn)步上升，目前已達100萬人次/日。這三條線項目實施分別采用了三種模式：一號線全部由國家投融資；二號線采取市、區(qū)兩級政府投資形式，由區(qū)負責(zé)沿線動遷和車站土建，市政府負責(zé)其余部分投融資，而建設(shè)、運營和行政執(zhí)法由上海市地鐵總公司實施，在此期間，還出臺了地方性法規(guī)《上海市地鐵管理條例》，作為政府對行業(yè)的宏觀控制；明珠線一期則采用項目公司的形式和過渡體制，成立了項目公司，由上海鐵路局利用拆除廢棄的淞滬鐵路作為土地投入，政府投資其余部分，建成后交由上海地鐵運營公司運營。
這一時期，投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管“四分開”體制初顯雛形。同時，上海全市的軌道交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃也經(jīng)由中外專家反復(fù)論證，提交市政府決策，并且編人我國第一本城市交通白皮書《上海市城市交通白皮書》。根據(jù)規(guī)劃，上海在“十五”期間要建設(shè)200km軌道交通，僅五年內(nèi)就拉動市政投資逾1 000億元。20年內(nèi)，總里程達到760km，成為世界上軌道交通發(fā)達城市，使軌道交通占公共交通的比重達到60％以上，徹底改變上海公共交通出行格局。
在這一背景下，上海開始探索新的軌道交通體制。顯然，再由地鐵總公司一家全面負責(zé)實施如此宏偉的規(guī)劃，對打破壟斷，適度競爭，培育市場，控制投資和運營成本，市場融資，形成行業(yè)是不適合的。因此，市建委、市計委共同提出關(guān)于深化軌道交通投融資體制，加快推進建設(shè)進程的“四分開”新體制方案。2000年4月28日，新體制經(jīng)市政府批準正式啟動，原市地鐵總公司撤銷，有關(guān)建設(shè)、運營和政府管理職能分別向主管局、新成立的公司移交。新成立的申通集團公司負責(zé)投融資，地鐵建設(shè)有限公司負責(zé)項目建設(shè)管理，地鐵運營公司和現(xiàn)代軌道交通股份公司負責(zé)運營，市交通局具體負責(zé)政府監(jiān)管。四個方面各司其職，分工合作，互相制衡，共同發(fā)展，以期在短時期內(nèi)完成既定的宏偉目標。
新體制實施兩年來，初步理順了各方的關(guān)系，各方積極性得到調(diào)動，競爭機制明顯，建設(shè)進程加快，運營成本下降，新線開工量、竣工量、項目儲備均創(chuàng)歷史之最。
2 監(jiān)管 投資 建設(shè) 運營各方的職責(zé)
2.1監(jiān)管方的職責(zé)
政府及相關(guān)部門作為監(jiān)管方，制定相關(guān)法律法規(guī)，全面實施行業(yè)監(jiān)管。市計委、市建委：負責(zé)軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)政策的綜合平衡和綜合協(xié)調(diào)。根據(jù)分工劃到項目動遷開工之前，由市計委為主，市建委配合；在此之后到新線運營，由市建委為主配合。
市規(guī)劃局：負責(zé)組織編制軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，進行線路控制，負責(zé)匯總和平衡軌道交通專業(yè)規(guī)劃。
市交通局：行業(yè)主管部門，負責(zé)制定和提出軌道交通發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)配套政策，組織編制專業(yè)規(guī)劃和近期建設(shè)計劃，參與對項目建議書、可行性報告秘初步設(shè)計的審查，執(zhí)行《上海市軌道交通管理條例》和制定行業(yè)技術(shù)標準，參與對票價的審核，對線路運營實行經(jīng)營權(quán)管理。
2．2 投資方的職責(zé)
申通公司：是市政府對軌道交通的出資代表，是市—級投資主體，承擔(dān)市政府在這一領(lǐng)域的投融資職能。
項目公司：申通公司根據(jù)新線路的不同情況，組建多元投資的項目公司，項目公司是某一項目的業(yè)主，同時也是市場主體。
2．3 建設(shè)方的職責(zé)
建設(shè)公司：是受業(yè)主委托的業(yè)主代表，實施建設(shè)管理，與設(shè)計、施工企業(yè)不應(yīng)存在資產(chǎn)和利益關(guān)系。建設(shè)公司負責(zé)組織iggt和施工招投標，并對工程進行全面的控制和監(jiān)理。
2．4 運營方的職責(zé)
運營公司：受業(yè)主委托，通過投標承擔(dān)新線運營，初期收取委托運營費，收入歸業(yè)主所有，遠期可采用承包經(jīng)營、購車經(jīng)營、專營權(quán)等多種運營模式。
相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)商：上海已決心發(fā)展自己的軌道交通產(chǎn)業(yè)。上海電氣集團與法國網(wǎng)爾斯通成立了合資廠，生產(chǎn)新型軌道列車，初期產(chǎn)出規(guī)模為300輛。同時，西門子、ABB等跨國公司也與國內(nèi)企業(yè)合作，生產(chǎn)軌道交通專用設(shè)備。
3 “四分開”體制的深化
3．1橫向競爭體制形成
“四分開’體制實施后，縱向的分離、制衡格局已經(jīng)形成，并且?guī)砻黠@效果。新線投資在2—5億/km之間，運營成本得到控制，運營公司上繳業(yè)主的資產(chǎn)使用費由2000年的0．8億上升到去年的1．5億年預(yù)計可達2．7-2．8億。在建新線計有五號線17．2km、八號線22．6km、四號線25km、—號線北延伸段14km、磁懸浮線30km，共計108.8km，同時，七號線、六號線和二號線西延伸Dit58．2公里即將開工。
新體制在繼續(xù)向縱深發(fā)展的同時，帶來新的變化，即軌道交通橫向競爭格局開始形成。2002年8月8日，上海現(xiàn)代軌道交通股份公司受托經(jīng)營五號線，作為新的運營商與地鐵運營公司開展競爭。現(xiàn)代軌道交通股份公司由巴士股份、大眾交通、強生集團和交運股份等四家國內(nèi)上市公司人股組成，具有強大的資本實力和融資功能，有品牌和管理強勢，對活躍軌道交通運營市場，適度競爭，打破壟斷將起到一定作用。8月15日，久創(chuàng)建設(shè)公司和港鐵建設(shè)公司成立，將作為地鐵建設(shè)公司的競爭對手參與軌道交通建設(shè)管理市場的競爭，后者由香港地鐵人股，具有豐富的經(jīng)驗和國際背景。
3．2 “四分開”中的“四結(jié)合”
新體制運轉(zhuǎn)后，一方面是成效明顯，另一方面，新舊體制磨合中的各類矛盾逐步暴露，客觀上接口和界面增多，出現(xiàn)有些方面的職能交叉或工作滯后。四方面通過實際運作，深切感到有必要進一步統(tǒng)一認識，明確職責(zé)，明晰政府部門之間、政企之間、企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，形成合力。由此，采取了以下措施，以期四方面合理分工、相互合作、閉合工作接口：
一是政府修訂新的《上海市軌道交通管理條例》經(jīng)由市人大通過，7月1日頒布實施，作為指導(dǎo)
各方面工作的法律。
二是重大事項請示、報告計委、建委，必要時向市領(lǐng)導(dǎo)請示。
三是政府有關(guān)部門出臺配套法規(guī)和制度，如“上海市軌道交通建設(shè)工程中運營力介人方法”、“上海市軌道交通建設(shè)交接方祛”、“車站、車輛廣告設(shè)置管理規(guī)定”、“軌道交通網(wǎng)絡(luò)新線命名與識別色”等一系列文件。業(yè)主、業(yè)主代表和運營方在此基礎(chǔ)上，就某一特定項目再擬訂實施細則，以合同、協(xié)議書形式固定下來，遵照執(zhí)行。
四是聯(lián)席會議制度。四方經(jīng)常召開聯(lián)席會議并形成制度，討論新的工作界面和體制變動帶來的問題，及時加以解決。
“四分開”改革是在建設(shè)任務(wù)重、政府財力有限、投融資機制尚不完善、競爭機制沒有形成的情況下出臺的，其任務(wù)是要突破制約軌道交通大發(fā)展的資金瓶頸及各類約束條件，吸納各類資金進入軌道交通領(lǐng)域，降低投資、建設(shè)、運營成本，提高市場化、專業(yè)化運作水平，實現(xiàn)“政府組織、企業(yè)運作、市場競爭、形成合力”。改革的根本目的，是既要實現(xiàn)加快軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進程，滿足市民不斷增長的出行需要；又要培育軌道行業(yè)和相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)。縱向“四分開”的核心是政企分離、職能分離；橫向改革目的是形成有序適度的競爭。
3．3 需要關(guān)注的問題
經(jīng)過兩年時間實踐，有以下三個方面應(yīng)繼續(xù)切實加以關(guān)注：
一是協(xié)調(diào)的權(quán)威性。在幾條新線同時上馬，成為網(wǎng)絡(luò)組成部分的過程中，新線之間相互換乘能否一體化，各類設(shè)備和列車的軟硬件兼容性，生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，適度競爭的控制，四方利益的綜合平衡與協(xié)調(diào)，法律法規(guī)的監(jiān)督與執(zhí)行力度，在這幾個方面政府參與程度應(yīng)相應(yīng)進一步加大。
二是投融資渠道的暢通。目前申通集團控股的申通地鐵股份公司(上市公司)，奠主營業(yè)務(wù)主要是收取地鐵一號線的票務(wù)收入和廣告收入，存在關(guān)聯(lián)交易，在證券市場上融資受阻，要募集大量的建設(shè)資金更是困難重重，應(yīng)發(fā)揮參與軌道交通領(lǐng)域的上市公司的融資功能，有可能的話，還應(yīng)吸納民營資本，甚至是市民手中的閑資，嘗試國際融資渠道。已有多家民營企業(yè)意欲或已投資數(shù)以億計的資金于市政項目；磁懸浮線發(fā)行2億元信托基金，市民在1小時內(nèi)即購一空。
三是行業(yè)(產(chǎn)業(yè))良性循環(huán)發(fā)展。應(yīng)確立和提升在建設(shè)、運營、制造等領(lǐng)域的核心競爭力，通過消化、吸收逐步形成自主知識產(chǎn)權(quán)；同時，堅持走社會化、專業(yè)化道路，一般項目通過市場招投標形式選定承包商。
行業(yè)(產(chǎn)業(yè))發(fā)展達到—定規(guī)模，線路形成網(wǎng)絡(luò)時，應(yīng)考慮走出上海，加強國內(nèi)與國際競爭、合作，提升上海在這一領(lǐng)域的綜合競爭力。
總之，投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管“四分開”體制，對大規(guī)模融資，大規(guī)模建設(shè)和運營軌道交通的城市，有一定的借鑒和參考作用，可能并不適合僅建設(shè)1~2條軌道交通線路的情況，但無論如何，上海在這方面正在做出努力的探索。
