上海軌道交通體制改革---地鐵建設(shè)公司與申通公司合并
日前，上海申通集團(tuán)悄然搬到衡山路，入駐上海地鐵建設(shè)公司所在地。經(jīng)證實(shí)，地鐵建設(shè)公司在兩個(gè)月前已并入申通集團(tuán)。這意味著，軌道交通在實(shí)施投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管“四分開”后四年，投資方與建設(shè)方再度牽手成了“一家人”。
上海市市長韓正在今年7月一次公開講話中表示，新一輪軌道交通體制將有“革命性的變化”、“方案令人鼓舞”……“運(yùn)營管理方面還有潛力可以挖”。
軌道交通運(yùn)營管理，關(guān)乎千百萬人日常出行。連日來，本報(bào)記者走訪相關(guān)方面，各方對(duì)體制改革都出言謹(jǐn)慎，表示方案尚未最終確定、細(xì)節(jié)不便透露，但從軌道交通當(dāng)前面臨的難題、國外軌道交通體制模式和專家學(xué)者的見解判斷，上海未來軌道交通體制模式很可能是“2選1”。
“四分開”緩解了資金難題，發(fā)展進(jìn)程中產(chǎn)生了新矛盾
2000年在軌道交通大發(fā)展時(shí)，如何加快推進(jìn)軌道交通建設(shè)，資金是個(gè)大問題。“四分開”有效緩解了資金難題，申通集團(tuán)組建后，通過土地入股、貸款融資、發(fā)行債券等方式，初步形成多元化投融資機(jī)制，上海軌道交通形態(tài)也實(shí)現(xiàn)了單線向網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變。
但是在發(fā)展進(jìn)程中，舊矛盾解決，新矛盾產(chǎn)生。以下是幾個(gè)新矛盾的典型鏡頭：
鏡頭一：今年6月17日，一位大學(xué)生在一號(hào)線徐家匯站跳進(jìn)軌道，自殺身亡。10天后，二號(hào)線人民廣場站又響起慘叫，一女子跳軌重傷。這些事件雖是少數(shù)，且媒體也披露過。但乘客隨意跳入隧道拾撿物品、在地面站臺(tái)抄近路翻越鐵軌的鬧劇則更為頻繁。上海軌道交通安全缺位問題，在去年韓國大邱地鐵火災(zāi)發(fā)生后，已引起有關(guān)部門重視，屏蔽門已列入安全整改項(xiàng)目，但時(shí)至今日，此事進(jìn)展不大。
鏡頭二：乘坐三號(hào)線列車，乘客談“車門故障”色變。從去年到今年，三號(hào)線阿爾斯通列車車門故障已經(jīng)發(fā)生不下百次，加上乘客不能理解配合，營運(yùn)常常癱瘓，少則十幾分鐘，多則個(gè)把小時(shí)。三號(hào)線車門“罷工”，原因是阿爾斯通列車太“敏感”，當(dāng)乘客擁擠，車門反復(fù)三次無法正常關(guān)閉時(shí)，電腦就認(rèn)為存在“不安全”因素，車輛自動(dòng)鎖死。在乘客相對(duì)較少的歐洲，這種設(shè)置是科學(xué)的，但被引進(jìn)上海，用在每天都超負(fù)荷運(yùn)營的軌道交通三號(hào)線上，就變得“水土不服”。
鏡頭三：換乘也有怪現(xiàn)象，一、二號(hào)線之間“一票換乘”，簡易方便；但從三號(hào)線換乘一、二號(hào)線，乘客卻必須出站后重新購票進(jìn)站。三號(hào)線“不合群”，是因?yàn)閱纬唐敝剖讲患嫒荩阂弧⒍?hào)線售檢票系統(tǒng)采用美國的設(shè)備和技術(shù)，以塑制磁卡作為單程車票；三號(hào)線卻引進(jìn)了西班牙公司產(chǎn)品，采用紙質(zhì)磁卡作為單程票。更麻煩的是，建設(shè)中的四號(hào)線將和三號(hào)線連接成環(huán)狀運(yùn)行，四號(hào)線的售檢票系統(tǒng)也采用美國技術(shù)，將來在這條環(huán)線乘車的乘客可能要被迫下車換乘。
以上三個(gè)“鏡頭”，一定程度上暴露出軌道交通在管理、運(yùn)營等方面出現(xiàn)的新情況，新矛盾，亟待用新的改革理念不斷完善。
軌道交通歸屬自然壟斷，世界軌道交通流行三大模式
和電力、自來水、煤氣等公用事業(yè)一樣，軌道交通具有明顯的自然壟斷特征，具有公共產(chǎn)品特征。公共產(chǎn)品的職能只能以政府來承擔(dān)，全世界對(duì)此并無爭議。據(jù)記者調(diào)查，在軌道交通體制方面，世界各大城市采用了3種不同的模式。
歐美流行“一體化”模式，即由政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或國有公營企業(yè)壟斷經(jīng)營，且投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化，以巴黎、芝加哥、柏林、莫斯科、圣保羅等城市為代表，我國香港地鐵也采用了這一模式。歐美模式的優(yōu)點(diǎn)在于，所有的矛盾都可以在體制內(nèi)協(xié)調(diào)，不會(huì)出現(xiàn)資金不到位、設(shè)備不適用等問題。但這一模式的弊端也十分明顯，整個(gè)機(jī)構(gòu)缺乏相互制約的機(jī)制，往往經(jīng)濟(jì)效益差，難免“人浮于事”。
第二種是“一體化模式”的變種，由兩個(gè)政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或國有公營企業(yè)經(jīng)營，也都投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化，以東京、漢城為代表。東京帝都營團(tuán)和東京都交通局各自經(jīng)營8條和4條線路，漢城都市鐵道公社和漢城鐵路公社則分別經(jīng)營4條線路。這種模式與歐美的“一體化”利弊基本相同，但由于一張軌道網(wǎng)被人為切成兩塊，無論是修理廠、停車庫都要建兩個(gè)，結(jié)果往往資源浪費(fèi)。
第三種模式是投資、建設(shè)和運(yùn)營分離，以新加坡和我國臺(tái)北為代表，不妨稱為“亞洲模式”。在新加坡，陸上交通局負(fù)責(zé)籌資和建設(shè)地鐵，根據(jù)軌道交通法案授權(quán)地鐵運(yùn)營公司以特許經(jīng)營權(quán)，并將基礎(chǔ)設(shè)施以租賃形式租賃給地鐵運(yùn)營公司，象征性收取租賃費(fèi)。“亞洲模式”的優(yōu)點(diǎn)在于，政府將軌道交通產(chǎn)業(yè)不作為純公共產(chǎn)品，而作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，把體制性虧損與經(jīng)營性虧損區(qū)分開來，即將公共產(chǎn)品中通過良好運(yùn)作能夠?qū)崿F(xiàn)價(jià)值回報(bào)的運(yùn)營部分劃出獨(dú)立運(yùn)作，以提高經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營效率、減輕公共財(cái)政的支出。而其弊端是，建設(shè)與運(yùn)營的銜接往往不順。
上海猜想：運(yùn)營企業(yè)獨(dú)立投融資？控股集團(tuán)統(tǒng)籌三方關(guān)系？
地鐵建設(shè)公司并入申通集團(tuán)，這是新一輪上海軌道交通體制改革走出的第一步。“四分開”改革是成功的，軌道交通體制改革的方向是“四分開”的深化、完善。盡管目前第二步改革措施尚未明朗，但可能出現(xiàn)的軌跡只有兩條。
基于投資、建設(shè)合并的事實(shí)，上海參照“亞洲模式”的幾率較大。由此得出的第一個(gè)猜想是：繼續(xù)保持運(yùn)營與投資、建設(shè)的分離，運(yùn)營企業(yè)通過一定方式獲得一定年限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)。按此推測，第二步改革的重點(diǎn)將落在運(yùn)營企業(yè)的投融資機(jī)制上，也就是，運(yùn)營企業(yè)在特許經(jīng)營期內(nèi)，將從投資方取得收益權(quán)，通過租賃方式使用軌道交通線路和車站等設(shè)施，并根據(jù)運(yùn)營需求對(duì)其它運(yùn)營設(shè)施實(shí)施投入、維修和更新，以保證運(yùn)營的安全和效率。由于上海目前已經(jīng)存在地鐵運(yùn)營公司、現(xiàn)代軌道交通公司和磁懸浮交通發(fā)展公司三家運(yùn)營企業(yè)，已形成多家競爭的格局，因此像新加坡一樣通過立法形式或政府批準(zhǔn)取得專營權(quán)的可能性不大，估計(jì)會(huì)通過招投標(biāo)方式確定特許經(jīng)營權(quán)的歸屬。
另一個(gè)現(xiàn)象也得關(guān)注：申通集團(tuán)、地鐵運(yùn)營公司的資產(chǎn)歸屬趨同。這就不能排除今后上海軌道交通投資建設(shè)、運(yùn)營由一個(gè)控股集團(tuán)統(tǒng)籌掌控的可能。目前申通集團(tuán)、地鐵運(yùn)營公司的兩大股東同樣都是久事公司和城投公司，假如這兩大公司直接統(tǒng)籌投資、建設(shè)和運(yùn)營，也存在“一體化”的趨勢。但分析人士表示，由于上海還有現(xiàn)代軌道交通公司和磁懸浮交通發(fā)展公司兩家運(yùn)營企業(yè)，除非久事、城投繼續(xù)收購這兩家企業(yè)的股份，否則申通集團(tuán)和地鐵運(yùn)營公司之間還會(huì)保持各自的獨(dú)立性。
