城市軌道交通建設(shè)中需要研究解決的問(wèn)題 最近１０多年來(lái),城市軌道交通具有的緩解城市交通擁堵、改善城市環(huán)境和引導(dǎo)城市布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化的功能在我國(guó)得到越來(lái)越廣泛的認(rèn)同。北京、上海和廣州等城市已建成并投入運(yùn)營(yíng)的軌道交通線路達(dá)２６９公里,１０個(gè)城市正在建設(shè)３５８．９公里新線，還有３０多個(gè)城市不同程度地開(kāi)展了軌道交通建設(shè)的前期研究工作。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)城市前所未有的軌道交通建設(shè)高潮,以下幾個(gè)方面的問(wèn)題需要引起我們的思考并重視。一、現(xiàn)階段我國(guó)大城市并非都有必要修建軌道交通系統(tǒng) 從運(yùn)輸效率和城市環(huán)保的角度看,軌道交通無(wú)疑最有優(yōu)勢(shì)。但相對(duì)于其他交通方式,軌道交通系統(tǒng)所需投資巨大,往往是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中最大的一項(xiàng)投資。我國(guó)城市軌道交通平均每公里綜合造價(jià),地面形式為０．５—１．５億元，高架形式１—２．５億元，地下形式—８億元。而且軌道交通的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用也非常昂貴,目前世界上建有軌道交通的１４４個(gè)城市中,只有香港、大阪等少數(shù)幾個(gè)城市能夠回收運(yùn)營(yíng)成本。即使在正常情況下,城市軌道交通項(xiàng)目也屬于高風(fēng)險(xiǎn)投資。 軌道交通系統(tǒng)作為公益設(shè)施固然有很好的社會(huì)效益,但從持續(xù)發(fā)展的角度考慮,對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益也要給予足夠的重視。如果不能保證軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性,所在城市將面臨沉重的還貸壓力和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼壓力。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,擁有軌道交通系統(tǒng)的城市都是各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,這些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,客運(yùn)市場(chǎng)需求旺盛,可以保證軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性。從我國(guó)國(guó)情出發(fā),為了高效地解決城市交通問(wèn)題,在北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特大城市中盡快建立軌道交通網(wǎng)絡(luò)是必要的。但對(duì)于其他相當(dāng)一批大城市而言,現(xiàn)階段建設(shè)軌道交通系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)可行性并不充分。必須明確,城市人口的多少不是修建軌道交通的充分條件,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和未來(lái)客運(yùn)需求才是最關(guān)鍵的決定因素。 同實(shí)際上很多城市并非都要依靠軌道交通才能解決城市交通問(wèn)題。國(guó)外迅速發(fā)展起來(lái)的大容量快速公交系統(tǒng)ＢＲＴ)就是一種創(chuàng)新的現(xiàn)代化公交客運(yùn)系統(tǒng)。作為介于軌道模式和常規(guī)公交模式之間的第三種模式,大容量快速公交系統(tǒng)既繼承了軌道交通大容量、專(zhuān)有路權(quán)、水平上下車(chē)和車(chē)外售票等特點(diǎn),又吸收了常規(guī)公交的方便靈活特點(diǎn),并結(jié)合先進(jìn)的信息管理技術(shù),充分體現(xiàn)公交優(yōu)先的理念,是一種容量大、投資省、建設(shè)周期短、方便準(zhǔn)時(shí)的新型公交方式。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),大容量快速公交系統(tǒng)的建設(shè)成本僅相當(dāng)于地鐵的１０%,其建設(shè)周期一般為１—２年時(shí)間。目前美國(guó)的紐約和洛杉磯、加拿大的溫哥華和法國(guó)的里昂等城市都已經(jīng)或準(zhǔn)備建立這種大容量快速公交系統(tǒng)。我國(guó)大城市應(yīng)該借鑒國(guó)外城市這種因地制宜的做法,結(jié)合自身特點(diǎn),慎重選擇最適合城市發(fā)展需要的公共交通模式。二、城市軌道交通項(xiàng)目的前期研究必須科學(xué)、全面、深入 前期研究是設(shè)計(jì)工作的基礎(chǔ),對(duì)工程建設(shè)具有導(dǎo)向作用。城市軌道交通建設(shè)是一項(xiàng)涉及面廣、多專(zhuān)業(yè)相互協(xié)調(diào)配合的復(fù)雜系統(tǒng)工程,做好前期研究工作尤為重要。隨著軌道交通建設(shè)的迅速發(fā)展,我國(guó)在軌道交通的前期研究領(lǐng)域也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步,已經(jīng)建立起比較規(guī)范的理論方法和內(nèi)容體系,并且在豐富的實(shí)踐中不斷完善。但是不能否認(rèn),目前的前期研究工作還存在不少有待改進(jìn)之處。 解決城市交通問(wèn)題的關(guān)鍵,應(yīng)該是構(gòu)筑對(duì)于私人汽車(chē)交通有競(jìng)爭(zhēng)力的公共交通體系,而不是如何處理軌道交通與常規(guī)交通之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。軌道交通系統(tǒng)是城市公交的骨干,但它并不能完全取代常規(guī)公交,而且只有與常規(guī)公交相銜接,才能充分發(fā)揮其骨干作用,兩者之間應(yīng)該是相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)配套的關(guān)系。因此,在軌道交通項(xiàng)目的前期研究中必須樹(shù)立城市交通一體化的思想,處理好軌道交通與城市其他交通模式之間的關(guān)系。我國(guó)不少城市的軌道交通規(guī)劃通常僅局限于軌道交通系統(tǒng)本身,缺乏城市交通一體化的觀念,忽視軌道交通與常規(guī)公交的接駁和換乘,致使一些軌道交通項(xiàng)目在建成若干年后,其運(yùn)量只相當(dāng)于一條常規(guī)公交線路的運(yùn)量,教訓(xùn)極其深刻。 除了著眼于解決城市交通問(wèn)題外,城市軌道交通建設(shè)在引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)合理發(fā)展上也具有重要作用。將城市軌道交通規(guī)劃與城市土地利用規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合起來(lái),既有利于保證未來(lái)的建設(shè)條件,又有利于將沿線土地的升值部分轉(zhuǎn)換成軌道交通建設(shè)的資本,為發(fā)展軌道交通籌集資金。但是一些城市在編制軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃時(shí),不重視與城市土地控制的銜接,導(dǎo)致兩者缺乏聯(lián)系,甚至相互抵觸。在全國(guó)２５個(gè)已經(jīng)進(jìn)行了不同深度軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的城市中,只有不到１／３完成了土地控制規(guī)劃。這樣,當(dāng)軌道交通項(xiàng)目實(shí)施時(shí),周邊土地已規(guī)劃他用,這部分土地的升值部分將難以回饋城市軌道交通建設(shè),實(shí)際的受益者是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商,這是令人遺憾的。因而必須通過(guò)土地控制規(guī)劃對(duì)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的成果進(jìn)行深化和落實(shí)。三、制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入城市軌道交通領(lǐng)域 城市軌道交通建設(shè)需要穩(wěn)定的資金保障。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市軌道交通發(fā)展到今天的規(guī)模,與其制定的投資市場(chǎng)化政策密不可分。在當(dāng)前各國(guó)的城市軌道交通建設(shè)中,投資主體多元化、融資渠道多樣化已成為共同趨勢(shì)。實(shí)際上,如果僅僅依靠政府的財(cái)力,即使是發(fā)達(dá)國(guó)家也無(wú)力在保持高社會(huì)福利的同時(shí),維持其基礎(chǔ)設(shè)施的高水準(zhǔn)。這時(shí),民間主動(dòng)融資(ＰＦＩ)對(duì)政府和公眾來(lái)說(shuō)就是一個(gè)“雙贏”的選擇。已在許多發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用的民間主動(dòng)融資的基本理念是:將建設(shè)和維護(hù)公共資產(chǎn)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè),通過(guò)民間財(cái)團(tuán)的競(jìng)標(biāo),降低城市基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)成本和維護(hù)支出,特許使用權(quán)期滿(mǎn)后項(xiàng)目所有權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府。 在我國(guó),城市軌道交通項(xiàng)目的投資主體是各級(jí)政府,其融資方式相對(duì)于公路而言也比較單一,主要采取國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)內(nèi)貸款和利用外資三種形式。以上海地鐵３號(hào)線為例,上述三者分別占建設(shè)資金的３２%、４９%和１９%。這樣的投融資格局存在的問(wèn)題是:一方面,由于建設(shè)管理體制的制約以及軌道交通項(xiàng)目本身的金融風(fēng)險(xiǎn),籌資難度較大;另一方面,由政府出面貸款常常使政府背負(fù)沉重的負(fù)擔(dān),且外資一般用于購(gòu)置車(chē)輛和其他控制設(shè)備,必然會(huì)大量增加項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)成本。 為了適應(yīng)我國(guó)城市軌道交通加快建設(shè)的需要,必須拓寬融資渠道,積極推行投資主體市場(chǎng)化政策。我國(guó)民間資本的發(fā)展?jié)摿艽?應(yīng)該成為城市軌道交通建設(shè)資金的一個(gè)重要來(lái)源。一些已經(jīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入城市軌道交通領(lǐng)域,不會(huì)改變國(guó)有資本的壟斷地位,而且有利于提高投資效率和服務(wù)水平。針對(duì)現(xiàn)階段民間資本進(jìn)入城市軌道交通領(lǐng)域面臨的問(wèn)題,要加緊制定城市軌道交通投資的具體政策。一是要從政策上支持民間資本進(jìn)入城市軌道交通領(lǐng)域;二是要縮減項(xiàng)目審批環(huán)節(jié),避免尋租行為發(fā)生;三是各級(jí)政府要帶頭樹(shù)立信用觀念;四是要理順城市軌道交通的價(jià)格體系。四、采取綜合措施降低城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)成本 城市軌道交通項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)成本高,工程投資動(dòng)輒幾十億元。上海、廣州新建成通車(chē)的地鐵線平均每公里綜合造價(jià)達(dá)到７億元左右。如此高的建設(shè)成本,對(duì)于大多數(shù)城市的財(cái)力是難以承受的,嚴(yán)重影響到城市軌道交通的持續(xù)發(fā)展。不解決城市軌道交通建設(shè)成本高的問(wèn)題,許多城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃就很難實(shí)現(xiàn)。對(duì)影響城市軌道交通建設(shè)成本的諸多因素進(jìn)行分析可以看到,合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)城市軌道交通裝備國(guó)產(chǎn)化是降低建設(shè)成本的兩個(gè)主要途徑。 我國(guó)仍屬于發(fā)展中國(guó)家,城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該定位為:確保安全、可靠,重點(diǎn)考慮大容量、低成本,不應(yīng)過(guò)分突出舒適、豪華和高水平服務(wù)。在設(shè)計(jì)理念上,不應(yīng)盲目追求一流的設(shè)計(jì)。如果一味要求設(shè)計(jì)達(dá)到一流水平,那么設(shè)計(jì)人員為了表現(xiàn)其專(zhuān)業(yè)能力和技術(shù)水平,就會(huì)追求造型獨(dú)特、系統(tǒng)復(fù)雜,這樣的設(shè)計(jì)可能成為財(cái)務(wù)上的敗筆;如果追求的是以最低的成本去獲取最大的產(chǎn)出,那么這個(gè)設(shè)計(jì)在商業(yè)經(jīng)營(yíng)上就容易成功。在技術(shù)選擇上,對(duì)于能夠提高經(jīng)濟(jì)效益的先進(jìn)技術(shù)要大膽采用,對(duì)于不能反映經(jīng)濟(jì)效益反而會(huì)使財(cái)務(wù)背上包袱的先進(jìn)技術(shù)絕不能盲目選用。我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的主要目標(biāo)是快速、大容量地輸送乘客,以改善城市慢速、擁擠的公共交通。因此,我國(guó)的城市軌道交通系統(tǒng)只要做到安全、可靠、準(zhǔn)點(diǎn),其他標(biāo)準(zhǔn)比發(fā)達(dá)國(guó)家低一些,一樣會(huì)有市場(chǎng)。 城市軌道交通裝備國(guó)產(chǎn)化對(duì)降低我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)成本關(guān)系重大。上海地鐵１號(hào)線和２號(hào)線、廣州地鐵１號(hào)線全部采用進(jìn)口車(chē)輛,車(chē)輛投資占到總投資的３５%以上,如果能實(shí)現(xiàn)車(chē)輛國(guó)產(chǎn)化,車(chē)輛投資占總投資的比重可以降到２０—２５%,相應(yīng)就能降低整個(gè)地鐵系統(tǒng)的總投資。推進(jìn)城市軌道交通裝備國(guó)產(chǎn)化的關(guān)鍵在于加快其技術(shù)發(fā)展進(jìn)程。建議由國(guó)家組織有關(guān)科研單位、院校和企業(yè)聯(lián)合攻關(guān),以解決城市軌道交通裝備國(guó)產(chǎn)化的關(guān)鍵技術(shù)難題;在重視整車(chē)設(shè)備國(guó)產(chǎn)化的同時(shí),采取合資、合作方式逐步開(kāi)發(fā)研制關(guān)鍵零部件,擴(kuò)大國(guó)產(chǎn)化比例;制定并嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)政策,為國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)技術(shù)積累提供必要扶持。
