重慶市軌道交通體制改革的基本思路
－2003年6月
為實現(xiàn)20年建成長江上游經(jīng)濟中心的戰(zhàn)略目標，重慶主城區(qū)社會經(jīng)濟的高速發(fā)展要求加快建設(shè)城市軌道交通，充分發(fā)揮快速軌道交通的客運骨干作用。城市軌道交通的特點和重慶軌道交通規(guī)劃、籌備、建設(shè)現(xiàn)狀與經(jīng)營、發(fā)展新形勢，對重慶軌道交通建設(shè)、運營、經(jīng)營模式提出了新的要求。通過對國內(nèi)軌道交通建設(shè)經(jīng)營體制和運作模式的調(diào)研分析，結(jié)合重慶城市建設(shè)發(fā)展的需要，提出2003年度我市軌道交通投資、建設(shè)、運營、經(jīng)營模式改革的基本思路。
一、重慶市軌道交通規(guī)劃發(fā)展目標和建設(shè)現(xiàn)狀
1、重慶主城區(qū)山高坡陡、道路曲折的地理環(huán)境和多中心組團式結(jié)構(gòu)，決定了市民出行主要依靠公共客運，大運量、方便快捷的城市軌道交通對適應(yīng)市民交通出行，促進城市社會經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的作用。
2、重慶市軌道交通規(guī)劃建設(shè)規(guī)模7條300公里（六線一環(huán)），總投資1000億元。2010年將建設(shè)80公里，投資225億，投運60~80公里，日運量100萬人次，2020年將再建設(shè)220公里，累計投運300公里，日運量400萬~600萬人次。達到或超過香港現(xiàn)在的運量水平（見附件1。軌道交通發(fā)展規(guī)劃圖）。
3、重慶市軌道交通籌備和建設(shè)工作已開展十年，各項前期技術(shù)準備工作有較好的基礎(chǔ)，重慶市軌道交通總公司經(jīng)過多年的規(guī)劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營的發(fā)展，已成為專業(yè)化的軌道交通建設(shè)、經(jīng)營管理機構(gòu)，投融資、建設(shè)、經(jīng)營組織機構(gòu)健全，已有300多名從事規(guī)劃、籌資、建設(shè)、運營管理工作的技術(shù)與管理人員，輕軌工程建設(shè)已具規(guī)模，新線建設(shè)準備全面開展，已經(jīng)具有投運一條線，續(xù)建一條線，新開工一條線，籌建二條線的同步滾動發(fā)展的基礎(chǔ)條件（見附件2，軌道交通建設(shè)進度示意圖）。
4、重慶市軌道交通建設(shè)經(jīng)營工作的全面開展，對城市經(jīng)濟社會的發(fā)展起到明顯促進作用，樹立了市內(nèi)外投資者和金融機構(gòu)積極參與建設(shè)經(jīng)營的信心。因為：
①輕軌二號線40億的工程投資，已在重慶形成輕軌相關(guān)產(chǎn)業(yè)，直接與間接拉動產(chǎn)生近100億的GDP，通過相關(guān)稅收環(huán)節(jié)增加了財政收入。
②輕軌縮短了周邊城區(qū)與市中心區(qū)的時間距離，沿線土地增值1倍，房價增加20%以上（300~500元/平方米），主城各區(qū)看好軌道交通對土地增值和商業(yè)性開發(fā)帶來的機遇，圍繞軌道線網(wǎng)抓緊布置居住區(qū)、開發(fā)區(qū)和重要商圈，引導(dǎo)了人口向周邊區(qū)域移動，促進了區(qū)域城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展。
③300公里以上的軌道交通線網(wǎng)和60個以上的重要換乘樞紐站，靜態(tài)投資需求1000億元，其中土建與勞務(wù)性需求500億元，全部在市內(nèi)消化；車輛設(shè)備等產(chǎn)品性需求500億元有300億以上可在重慶本地消化。通過軌道交通的投資、建設(shè)與有效經(jīng)營，將促進沿線土地增值和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，調(diào)整城市結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)，促進居住人口的合理布局，形成軌道交通設(shè)備與建設(shè)資金需求市場，吸引國內(nèi)外投資者的積極參與，促進全市經(jīng)濟發(fā)展，從而樹立現(xiàn)代化大都市的新形象。
5、存在的問題
①軌道交通總公司作為專業(yè)化軌道交通建設(shè)、經(jīng)營機構(gòu)，尚不具備投融資職能，建成線路的存量資產(chǎn)變現(xiàn)，新建線路的建設(shè)資金籌集，運營線路的多種經(jīng)營服務(wù)都需要投融資體制和建設(shè)經(jīng)營機制的可靠保證。需要從體制上明確專業(yè)化的軌道交通投資主體，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，根據(jù)總體目標進行整體策劃，提出長期穩(wěn)定的投資、建設(shè)、經(jīng)營戰(zhàn)略，并組織實施。
2、同軌道交通行業(yè)特點相適應(yīng)的建設(shè)、經(jīng)營機制尚待完善。
①城市軌道交通系統(tǒng)技術(shù)復(fù)雜，安全性要求極高，投資規(guī)模大、財務(wù)成本高、票價空間小，其經(jīng)濟效益主要體現(xiàn)在沿線土地增值和車站吸引區(qū)域商業(yè)性開發(fā)經(jīng)營等外部收益上，需要通過一定的投資機制將外部收益回饋，通過一定的經(jīng)營機制使內(nèi)部財務(wù)收益和外部經(jīng)濟效益取得合理平衡。
②由于運營成本的70%由前期工作決定，需要從規(guī)劃、設(shè)計、施工全過程進行投資控制和安全控制。
③由于項目籌備和建設(shè)期長，資金密集、技術(shù)密集，有較高規(guī)模經(jīng)濟要求和技術(shù)素質(zhì)要求，需要長期穩(wěn)定的專業(yè)化投資建設(shè)、經(jīng)營管理機構(gòu)。統(tǒng)一組織網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，集中進行規(guī)模化經(jīng)營。
二、各地規(guī)劃建設(shè)情況與體制模式
（一）各城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)情況
目前國內(nèi)有四個城市投運線路137公里，在建城市10個線路16條400公里，投資規(guī)模1100億，批準和待批立項22項400公里，投資規(guī)模1500億。交通制式分為三類：大運量的地鐵系統(tǒng)、城市高架軌道交通系統(tǒng)及高架跨座式單軌系統(tǒng)、中低運量的地面輕軌系統(tǒng)、還有高速磁懸浮系統(tǒng)、快速市郊鐵道系統(tǒng)等。
（二）各地軌道交通體制模式
1、香港模式
①香港地鐵公司負責全港地鐵線路和物業(yè)的規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營（九廣鐵路公司負責城市鐵路經(jīng)營）。政府直接注入資本金321億港元，提供車站上蓋和線路周邊用地數(shù)百公頃，由地鐵公司建設(shè)、開發(fā)、經(jīng)營，有較好的經(jīng)營業(yè)績，2001年政府出售了持有的23%股份。
②主要特點：專業(yè)化的融資、建設(shè)、運營、經(jīng)營管理機構(gòu)，企業(yè)采用事業(yè)部制，集中統(tǒng)一，精干高效。全球唯一盈利的地鐵公司，盈利來源為房地產(chǎn)經(jīng)營。
2、上海模式
①上海計劃投資700億在2005年形成200公里軌道的交通線網(wǎng)，日運量320萬人次。2020年前再投資2000億形成600公里軌道網(wǎng)絡(luò)，日運量1200萬人次，占公共客運比重50%。
②成立軌道專業(yè)交通化的投資、建設(shè)、經(jīng)營控股集團公司——上海申通集團有限公司。市政府授權(quán)其作為歷年地鐵建設(shè)投入的國有資產(chǎn)的代表，由申通集團公司負責全市地鐵輕軌投融資和建設(shè)、運營以及償還債務(wù)等經(jīng)營管理工作。
③申通公司采用自建、委托代建、自主經(jīng)營、委托經(jīng)營等多種建設(shè)與運營模式，同區(qū)政府和其它社會投資者，共同投資組成多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的各條線路項目公司，進行建設(shè)與經(jīng)營。其建設(shè)資金來源為市財政每年注入20億元現(xiàn)金；舉外債爭取國外政府貸款（德國、法國等）；土地批租收入；市、區(qū)政府分攤（市政府車輛設(shè)備土建占2/3，區(qū)政府征地、拆遷、安置占1/3）；產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，盤活資產(chǎn)；BT、運營公司上市等多種形式。
經(jīng)驗是增大政府注入資本金比例到項目公司可以盈利經(jīng)營，樹立投資者信心，使項目公司承擔經(jīng)營責任，再通過予支將來的現(xiàn)金流收益及政府承諾信用保證等方式，給銀行信心。如以下模式：
④主要特點：政府集中投入和信用保證為主導(dǎo)，形成多元化投資結(jié)構(gòu)；項目建設(shè)集中監(jiān)管，經(jīng)營服務(wù)委托承包等多種方式進行。
3、北京模式
①北京計劃投資800億在2008年建成250公里，日運量300萬人次。2020年前建成500公里以上，日運量900~1000萬人次。
②北京地鐵長期實行財政投資，企業(yè)建設(shè)與經(jīng)營的方式。北京地鐵總公司于2001年改制為投資主體后，原有統(tǒng)一建設(shè)、集中運營體制基本無變化。由北京地鐵集團負責全市地鐵規(guī)劃工作，按市政府下達的計劃，負責完成規(guī)劃線路的前期準備和建設(shè)工作，并統(tǒng)一運營。集團總部負責投融資及初設(shè)前的工作，地鐵建設(shè)公司負責專業(yè)化建設(shè)管理，地鐵運營公司負責全部經(jīng)營工作（包括物業(yè)、廣告等）。
結(jié)構(gòu)簡圖如下：
③主要特點：政府主導(dǎo)性、指令性強，主城區(qū)干線統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一經(jīng)營，其它區(qū)域多方參與合作建設(shè)協(xié)調(diào)運營。
4、廣州模式
①廣州地鐵投、融資由市政府統(tǒng)一安排，市計委建立地鐵建設(shè)基金，固定來源為市、區(qū)土地出讓收入的40%~60%，開征地鐵建設(shè)附加費等。會同市財政、市建委按進度撥付到位，貸款本息列入政府計劃償還。
②廣州地鐵總公司由市政府主管部門授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營，負責組織全市地鐵輕軌線路規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營工作，仿效香港地鐵模式，主要建設(shè)、經(jīng)營機構(gòu)采用事業(yè)部制。
③主要特點：政府直接投資，授權(quán)地鐵公司統(tǒng)一建設(shè)、經(jīng)營，事業(yè)部制。
5、特點分析
①香港——初期政府全部投資，專業(yè)化軌道交通經(jīng)營機構(gòu)，授予企業(yè)地產(chǎn)經(jīng)營，投資、建設(shè)、經(jīng)營高度統(tǒng)一。
②上海——專業(yè)化軌道交通集團公司，政府創(chuàng)造盈利條件，投資來源多元化，多種市場化建設(shè)、運營方式。
③北京——專業(yè)化軌道交通集團公司，投資來源主體化，建設(shè)、運營高度集中。
④廣州——政府掌管投資，專業(yè)化軌道交通經(jīng)營機構(gòu)，投資、建設(shè)、經(jīng)營高度統(tǒng)一。
⑤共同特點：政府主導(dǎo)的專業(yè)化軌道交通投資主體，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度與安全監(jiān)控，多元化籌資，多種方式專業(yè)化服務(wù)，運營收支平衡依靠直接收入和政府提供信用保證，引導(dǎo)其它投資者共同參與，財務(wù)平衡通過外部收益的轉(zhuǎn)移支付和政府支持償還債務(wù)本息。
四、重慶軌道交通投資、建設(shè)、運營、管理模式：
（一）基本思路——設(shè)立專業(yè)化軌道交通投資主體
將重慶市軌道交通總公司改制為重慶市軌道交通控股（集團）公司，成為國有資產(chǎn)授權(quán)投資與經(jīng)營機構(gòu)，負責全市軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與經(jīng)營管理。
1、將輕軌工程已投入的政府資本金和今后市政府對軌道交通建設(shè)項目資本金的投入集中于軌道交通控股（集團）公司，授予投融資職能，授權(quán)特許經(jīng)營主城區(qū)軌道交通線路網(wǎng)絡(luò)和軌道交通物業(yè)。
2、按統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、多元化投資、多種經(jīng)營、專業(yè)化管理的模式，對軌道交通線路和設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營進行控股與參股運作。
3、集團公司實行以核心企業(yè)（軌道總公司）為總部的，控股、參股企業(yè)為外圍的母子公司制，轄投資、建設(shè)、運營、物業(yè)、專業(yè)化管理等全資、控股、參股公司（或項目公司）。
（二）、主要體系結(jié)構(gòu)：
（三）投融資模式。
1、資金運作方式
2、投資、建設(shè)、經(jīng)營模式說明
（三）投融資模式的資金動態(tài)平衡分析（予測分析表見附件）。
1、通過市政府適當投入土地資源的引導(dǎo)和控股集團吸引多元投資規(guī)模化經(jīng)營方式，在前10年沿線土地綜合增值25萬/畝，運營票價3元/人次，后10年土地增值50萬/畝，運營票價5元/人次的最低條件下，可以在40年內(nèi)自行平衡。
2、企業(yè)資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)可以長期控制在50%，因為吸引社會投資BT和BOT形成的資產(chǎn)采用租賃方式回報。軌道交通建設(shè)基金來源有保證，政府無風險。軌道交通建設(shè)償債基金來源有保證，政府信用和票價調(diào)整政策也可提供長期保證。
3、企業(yè)具有自我約束和穩(wěn)健發(fā)展的機制，政府引導(dǎo)性投入后可獲得較大的外部效益。
結(jié)論：通過政府投資政策引導(dǎo)和基金監(jiān)管，企業(yè)投融資建設(shè)經(jīng)營運作資金來源和償債在40年內(nèi)可以平衡。投資、建設(shè)、經(jīng)營風險可以控制。方案具有可行性。
六、設(shè)立專業(yè)化軌道交通投資主體需市政府創(chuàng)造的條件。
（一）明確市政府注入國家資本金的穩(wěn)定來源。
1、批準在市財政設(shè)立軌道交通建設(shè)基金專戶，明確主要資金來源渠道為軌道交通投資新增稅收，沿線土地出讓地價調(diào)整，專項土地整治出讓與綜合開發(fā)規(guī)費等收入。由市計委、市財政、市建委共同監(jiān)管。
2、根據(jù)軌道交通規(guī)劃，將20塊約30平方公里專用土地劃歸軌道交通控股集團進行控制，并委托市級機構(gòu)進行土地整治后，拍賣收益進入軌道交通建設(shè)基金專戶（土地控制區(qū)見附件2）。
3、按工程進度在年度投資計劃中安排軌道交通建設(shè)基金及時作為國家資本金撥付軌道交通控股集團。
（二）為軌道交通控股集團吸引投資者創(chuàng)造條件
1、根據(jù)軌道交通規(guī)劃，劃出軌道交通主要車站周邊200米內(nèi)的土地，由軌道交通控股集團吸引社會投資者組建的物業(yè)發(fā)展公司進行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合開發(fā)（土地控制區(qū)見附件3）。
2、由市政府批準，按誰受益、誰投資的原則，規(guī)定軌道交通建設(shè)沿線區(qū)、縣政府負責本地區(qū)范圍內(nèi)的征地、拆遷工作，作為對軌道交通的投資入股；
3、批準和支持發(fā)行市政建設(shè)債券、企業(yè)債券，并為軌道交通建設(shè)經(jīng)營中新的投融資模式BT、BOT、PPF等提供政策與信用支持。
（三）對軌道交通償債基金進行監(jiān)管并提供信用保證和其它優(yōu)惠政策的支持。
1、由市計委、市財政、市建委對軌道交通償債基金進行監(jiān)管，并用軌道交通建設(shè)基金對償債基金的運作進行墊底擔保，樹立國內(nèi)外貸款銀行的信心，解決中長期貸款問題。
2、給予市級重點建設(shè)工程和公益性項目相同的各類規(guī)費減免緩等政策支持。
3、享受不低于其它市政公用設(shè)施建設(shè)經(jīng)營中已享受的優(yōu)惠政策。
附件1：投融資模式的資金動態(tài)平衡分析表
附件2：遠郊軌道交通樞紐車站周邊控制用地清單
附件3：軌道交通重點車站控制區(qū)
附件1
附件2
核心城區(qū)外軌道交通樞紐站控制用地建議表
核心城區(qū)外軌道交通沿線除個別點在建設(shè)（如茶園）外，多數(shù)還在進行用地規(guī)劃，按軌道交通促進區(qū)域建設(shè)發(fā)展的原則，在以下18個重要樞紐點，應(yīng)緊急控制1～2km2用地，用于結(jié)合樞紐站建設(shè)進行周邊居住、商業(yè)設(shè)施的綜合開發(fā)，使土地增值收益進入軌道交通建設(shè)基金。
一號線：土主（結(jié)合停車場2km2）、陳家橋（虎溪2km2）、壁山
二號線：豐收壩（白居寺）
三號線：魚洞、道角（結(jié)合停車場2km2）
四號線：林家灣（3km2）、魚嘴（3km2）
五號線：跳蹬（2km2）、陶家（2km2）、西彭
六號線：大竹（結(jié)合停車場2km2）、禮嘉（3km2）、蔡家～施家梁（2km2）
環(huán)線：茶園、平壩子、佘家灣、長生（結(jié)合停車場2km2）
附件3
軌道交通重要車站控制區(qū)（200×200米）清單
1、由于在核心城區(qū)內(nèi)用地緊張，很多用地規(guī)劃已劃作他用，只能根據(jù)各線初步選定的站位，擬出如下24個點，每個站點控制4公頃（200×200）用地，需進一步落實。
一號線：和平路（潘家溝以西）、大坪（大斗灣）、石橋鋪（老街）、磁器口、雙碑
二號線：陳家坪、新山村、庹家坳、茄子溪
三號線：唐家院子、童家院子、獅子坪、龍頭寺
四號線：唐家沱、紅土地
五號線：上橋、二郎、華巖、中梁山
六號線：松樹橋、冉家壩
環(huán)線：上新街、白子橋、彈子石
2、核心城區(qū)外20個重要樞紐站各4公頃，其它重要車站也按不低于4公頃控制（在線路規(guī)劃中落實）。
