城市軌道交通公私合作投資模式的風(fēng)險(xiǎn)分析摘 要 公私合作融資方式是解決我國城市軌道交通建設(shè)資金不足、提高軌道交通運(yùn)營效率的有效途徑之一。介紹了城市軌道交通公私合作模式面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)和障礙,提出了軌道交通項(xiàng)目公私合作融資改進(jìn)的建設(shè)性意見。關(guān)鍵詞 城市軌道交通,公私合作模式,投融資,風(fēng)險(xiǎn)分析 根據(jù)國家有關(guān)部門信息,“十五”期間國內(nèi)用于軌道交通建設(shè)的投資將達(dá)2000億元。由于軌道交通造價(jià)高昂(地下線每公里5億元左右,地面線每公里2億元左右),籌集建設(shè)資金成為制約軌道交通發(fā)展的首要障礙。近年來公私合作(Ｐｕｂｌｉｃ ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔ ｎｅｒｓｈｉｐｓ,簡為ＰＰＰ)模式在國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成功運(yùn)作,逐漸引起國內(nèi)的廣泛關(guān)注。將ＰＰＰ模式引入我國軌道交通領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)投資多元化,引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制,提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率,降低社會(huì)服務(wù)價(jià)格,將有力地促進(jìn)國內(nèi)軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。1城市軌道交通建設(shè)中引入ＰＰＰ模式的意義 ＰＰＰ即公共部門與私人企業(yè)合作模式,是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí),政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè),而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu),與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者之間相互協(xié)調(diào)并在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮作用。其中政府的公共部門與私人參與者以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),進(jìn)行合作。ＰＰＰ代表的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資的概念,它的組織形式非常復(fù)雜,既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織,同時(shí)還可能有公共非營利性組織(如政府)。 ＰＰＰ融資方案與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資方案相比,雖然并不是全局上的改變,但帶來的影響卻是巨大的。具體來說,ＰＰＰ融資方式具有以下優(yōu)勢(shì): 1)ＰＰＰ組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式可以盡早確定哪些項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目融資,并可以在項(xiàng)目的初始階段更好地解決項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配。 2)ＰＰＰ模式中的民營機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)盈利為目的,他們必會(huì)將最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供給消費(fèi)者,這才能贏得顧客。 3)ＰＰＰ模式可以使參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的私人企業(yè)在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來,有利于利用私人企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。采用ＰＰＰ方案,可以使有意向參與項(xiàng)目建設(shè)的私人企業(yè)與項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目的論證階段共同商討項(xiàng)目建設(shè)過程中所采用的技術(shù)方案,從而有可能采用較新的研究成果。 4)在ＰＰＰ融資模式下,有意向參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的私人企業(yè)可以盡早和項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸,可以節(jié)約投標(biāo)費(fèi)用,節(jié)省準(zhǔn)備時(shí)間,從而減少最后的投標(biāo)價(jià)格。 5)通過ＰＰＰ融資模式,使得項(xiàng)目的參與各方重新整合,組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的目標(biāo)起到了關(guān)鍵性作用。 6)在ＰＰＰ方式下,將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、營運(yùn)和管理等有效地結(jié)合起來,并且可以及時(shí)籌集到所需的資金,提高項(xiàng)目執(zhí)行的效率。2城市軌道交通ＰＰＰ項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析城市軌道交通項(xiàng)目ＰＰＰ的風(fēng)險(xiǎn)是以下列原則為基礎(chǔ)在公共部分和私人部分間進(jìn)行分配的: 有利于對(duì)可能發(fā)生的事故風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最佳控制和處理; 有利于對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最好的管理; 有利于最快地輸送轉(zhuǎn)移這種風(fēng)險(xiǎn); 有利于對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最好的保全; 有利于最大限度承受風(fēng)險(xiǎn); 有利于降低項(xiàng)目的成本。 城市軌道交通ＰＰＰ項(xiàng)目在實(shí)施過程中,也存在一系列的不確定因素,面臨許多風(fēng)險(xiǎn),有些甚至關(guān)系到ＰＰＰ項(xiàng)目的成敗。2.1共部分風(fēng)險(xiǎn) 特許權(quán)經(jīng)營的公共部分的典型風(fēng)險(xiǎn)可分為外部和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。2.1.1項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn) 項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)是指超出特定項(xiàng)目,不僅在ＰＰＰ項(xiàng)目的基礎(chǔ)要素里面是不可控制的,而且影響ＰＰＰ協(xié)議的一些風(fēng)險(xiǎn)。他們通常在項(xiàng)目之外,包括政治、法律和環(huán)境等對(duì)特許權(quán)合同的影響。這些風(fēng)險(xiǎn)是管理者或發(fā)起人無法控制的,也不能通過契約再次分配,因此,通常被留存在發(fā)起人那里。影響項(xiàng)目外部的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下方面: (1)東道國和地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)———國家和地區(qū)的穩(wěn)定性,包括征用國有化資產(chǎn)的強(qiáng)制拍賣、加征通行稅或提高關(guān)稅水平、增加稅收和使用費(fèi)、匯回本國利潤、政府更替、財(cái)政政策的變化、國家和地區(qū)逐漸增加的現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施的債務(wù)等級(jí);現(xiàn)行法律體制的穩(wěn)定性,即在特許權(quán)時(shí)期法律的變革、社會(huì)沖突、全國性的或地方的法律不一致、進(jìn)口和出口的規(guī)則變化、公司法的變更、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格的變化、商法方面的負(fù)債和所有權(quán)法令的改變等。 (2)特許權(quán)協(xié)議———特許權(quán)協(xié)議的型式,特許權(quán)周期,在同意特許權(quán)方面的延期,主體價(jià)格的設(shè)定,公眾的質(zhì)詢,授權(quán)清單,特許權(quán)的委托事項(xiàng),特許權(quán)的獨(dú)占,來自現(xiàn)行的設(shè)備競(jìng)爭等;法定權(quán)利義務(wù)的改變,供應(yīng)協(xié)議的變化,糾紛的解決等。 (3)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)———對(duì)設(shè)備需求方面的改變,原料和耗材成本的增加,經(jīng)濟(jì)低迷,產(chǎn)品的質(zhì)量,用戶支付政策的社會(huì)可接受性和消費(fèi)者對(duì)通行稅的抵制等;壓力團(tuán)體的影響,外部因素對(duì)運(yùn)作的影響,環(huán)境的沖擊效果,環(huán)境改造的承諾等。 (4)貨幣流通風(fēng)險(xiǎn)———收入貨幣的可兌換性,匯率變動(dòng),貨幣貶值。 (5)自然生態(tài)因素風(fēng)險(xiǎn)———瘟疫和疾病,土地環(huán)境,不利的天氣情況,物質(zhì)障礙,在特許權(quán)期間的社會(huì)生態(tài)學(xué)方面的改變等。2.1.2項(xiàng)目內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn) 項(xiàng)目的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)是那些可以在ＰＰＰ項(xiàng)目中被控制的要素。這些風(fēng)險(xiǎn)在一個(gè)項(xiàng)目中能通過一定的協(xié)議分配給項(xiàng)目合伙人或按成本價(jià)格轉(zhuǎn)移出去或者被保險(xiǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的基本風(fēng)險(xiǎn)主要有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、履行合同的風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)通常包括: 需求/收入風(fēng)險(xiǎn)———政府可能承擔(dān)一些收入風(fēng)險(xiǎn),如果政府提供ＰＰＰ項(xiàng)目收入支持擔(dān)保,當(dāng)交通量低于協(xié)議的預(yù)測(cè)值時(shí),為了確保項(xiàng)目發(fā)展,政府將需給予一定的支持。 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)(設(shè)計(jì)和建造)———公共部分可能留存從政府取得法定的土地和同意建造與運(yùn)營許可的風(fēng)險(xiǎn),技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)一定會(huì)被轉(zhuǎn)移到建設(shè)者那里。 責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)———地方或國家政府可能承擔(dān)那些在運(yùn)營的設(shè)備被毀壞或侵害的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)———政府如何提供包括軟貨款、擔(dān)保和免稅期等財(cái)務(wù)政策。2.2私營部門風(fēng)險(xiǎn) ＰＰＰ的特許權(quán)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)由不同的投資人分擔(dān),如發(fā)起人和分包商之間透過契約轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)。ＰＰＰ項(xiàng)目的私營部門內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在: (1)建造與設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)———設(shè)備和資源的可用性,勞資關(guān)系,質(zhì)量,工作技藝,傷害,建造周期,延期,建造程序,建造技術(shù),工期,工程造價(jià),保險(xiǎn),債券,無償債能力,設(shè)計(jì)欠缺,設(shè)計(jì)壽命,信息的有效性,規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合點(diǎn),在建造期間的設(shè)計(jì)變更,以及由于項(xiàng)目需求導(dǎo)致的設(shè)計(jì)兼容性選擇等。 (2)科技風(fēng)險(xiǎn)———新技術(shù)的提供,作為在現(xiàn)行的科技方面的改變,開發(fā)費(fèi)用等。 (3)運(yùn)作維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)———運(yùn)營環(huán)境,原料供給,能源,設(shè)備性能,操作車間,由于傷害或疏忽造成的操作中斷,消耗品,經(jīng)營方法,操作設(shè)備方法,運(yùn)營管理模式,擔(dān)保,營業(yè)成本的估計(jì),節(jié)約資源的有效性,維護(hù)制度,關(guān)聯(lián)設(shè)備的兼容性等。 (4)貸款與回收風(fēng)險(xiǎn)———貸款的型式和來源,貸款的有效性,貸款周期,固定支付,現(xiàn)金流轉(zhuǎn)折點(diǎn),貼現(xiàn)率,回報(bào)率,支付計(jì)劃,維修貸款的成本,備用貸款,資產(chǎn)負(fù)債比率,現(xiàn)有債務(wù),契約,流通資金貸款等。 (5)需求風(fēng)險(xiǎn)———需求和成長數(shù)據(jù)的正確性,對(duì)付增加需求的能力,在特許權(quán)時(shí)期結(jié)束后,現(xiàn)行設(shè)備與需求的聯(lián)系等。 (6)利息與通行稅(費(fèi))風(fēng)險(xiǎn)———利率的形式,現(xiàn)有利率,利率的變更,庇護(hù)費(fèi),征收水準(zhǔn),貨幣收入,關(guān)稅規(guī)則差異,管制費(fèi),獲得或支付報(bào)酬等。 (7)公平風(fēng)險(xiǎn)———制度上的支持,繼續(xù)分配,報(bào)價(jià)的權(quán)益型式,股息支付的時(shí)間和數(shù)量等。
3軌道交通ＰＰＰ模式面臨的主要問題和障礙1)地方政府對(duì)項(xiàng)目失去控制 在軌道交通一些ＰＰＰ的運(yùn)作模式中,民營機(jī)構(gòu)從設(shè)計(jì)、建造到運(yùn)營管理都是主要的承擔(dān)者,政府對(duì)項(xiàng)目的控制主要體現(xiàn)在政府和民營機(jī)構(gòu)的一攬子合作協(xié)議中。在現(xiàn)實(shí)操作中,如果民營機(jī)構(gòu)缺乏誠信和道德,蓄意欺騙政府部門,就有可能發(fā)生政府對(duì)公共項(xiàng)目短期或長期失去控制的局面。因此,在ＰＰＰ中,地方政府必須要在合作條款中對(duì)控制項(xiàng)目服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容予以嚴(yán)格規(guī)定。2)政治風(fēng)險(xiǎn) 在一些地區(qū),地方政府領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)都對(duì)ＰＰＰ很不了解,缺乏有關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。這時(shí)如果貿(mào)然與外面的民營機(jī)構(gòu)進(jìn)行ＰＰＰ合作,就有可能出現(xiàn)很嚴(yán)重的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問題。這種公共項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問題就會(huì)引發(fā)一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。3)公共利益可能受到損害 私有企業(yè)的利益在于保證自己的投資回報(bào)率,這可能會(huì)與公共的利益相矛盾,如軌道交通環(huán)境的污染問題。如果ＰＰＰ的結(jié)構(gòu)條款設(shè)計(jì)得不合理,有可能引起整個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量或經(jīng)營效率的降低。比如,地方政府在設(shè)計(jì)收費(fèi)方式和比例時(shí),若設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng),使民營機(jī)構(gòu)達(dá)不到項(xiàng)目的收益率甚至虧損,其運(yùn)作的積極性將直接影響項(xiàng)目的服務(wù)水平和經(jīng)營效率,最終損害到公共的利益。4)勞工問題 在國外,地方政府對(duì)ＰＰＰ中的勞工問題非常關(guān)注。城市軌道交通是大型公共項(xiàng)目,建設(shè)和運(yùn)營都會(huì)使用大量的人力,如何保證在民營機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理上不發(fā)生損害員工利益的問題就變得很重要。5)技術(shù)問題 ＰＰＰ在技術(shù)上還存在許多問題,如很難在軌道交通項(xiàng)目開始之初準(zhǔn)確估計(jì)客流需求量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、通貨膨脹率、匯率等,進(jìn)而影響收入的估計(jì)。這將使特許經(jīng)營權(quán)者可能無法用足夠的收入來補(bǔ)償成本,更不可能贏利。此外,如果政府對(duì)特許經(jīng)營權(quán)者不提供一定投資回報(bào)的保證,則可能陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)中。6)政府擔(dān)保問題 為了減少和消除未來不確定現(xiàn)金流的風(fēng)險(xiǎn),在一些軌道交通ＰＰＰ形式中,政府可能會(huì)被要求以財(cái)務(wù)擔(dān)保的方式承擔(dān)一部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),如稅收優(yōu)惠、債務(wù)分擔(dān)、收益保證、競(jìng)爭限制等。這樣做的后果可能會(huì)扭曲自由市場(chǎng)的效果和效率。 政府采用ＰＰＰ的方式就是考慮要把融資、建造和運(yùn)營的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到更適合承擔(dān)他們的私有投資者身上。但是如果反過來,政府又對(duì)私有部門投資者在ＰＰＰ項(xiàng)目上的成功做擔(dān)保,那么這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)又重新回到了政府身上。同時(shí)存在的問題是,政府需要對(duì)特許經(jīng)營權(quán)者提供資金擔(dān)保,但是對(duì)資金的有效使用擁有很少的控制權(quán)。這樣對(duì)項(xiàng)目的凈利和政府的利益并沒有相應(yīng)的保障。7)創(chuàng)新問題 城市軌道交通創(chuàng)新面臨兩個(gè)問題:一個(gè)潛在的問題在于項(xiàng)目參與者的人數(shù)眾多和范圍廣泛,這要承擔(dān)多種復(fù)雜的責(zé)任。我們可能期望由各方面的專家組成的許多機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目的參與者,會(huì)帶來一個(gè)高效的設(shè)計(jì)。然而研究很多案例發(fā)現(xiàn),往往是一個(gè)保守的設(shè)計(jì)被最終采納了。這是因?yàn)樘卦S經(jīng)營權(quán)者為了減少風(fēng)險(xiǎn)和成本的需要,有創(chuàng)新的想法只有在能為項(xiàng)目帶來長期的經(jīng)濟(jì)利潤時(shí)才會(huì)被采用。 另一個(gè)問題是對(duì)軌道交通ＰＰＰ項(xiàng)目結(jié)束后的技術(shù)轉(zhuǎn)移很少或根本沒有保證。因?yàn)椋校校腥谫Y項(xiàng)目公司不愿對(duì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)交后承擔(dān)運(yùn)營和維修的職員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn);他們寧愿與自己的子公司或是技術(shù)突出的公司合作,這樣可使他們獲得更多的財(cái)務(wù)利益。因此,在項(xiàng)目結(jié)束后,技術(shù)創(chuàng)新的延續(xù)可能缺乏必要的保證,受私人或外商牽制。8)隱藏的地方保護(hù)主義 基礎(chǔ)設(shè)施通常具有公共物品屬性,而且當(dāng)私人投資從基礎(chǔ)設(shè)施賺取利潤時(shí),地方保護(hù)主義者可能利用他在政治上做文章,使私人投資者和政府沖突的解決變得更困難,因此,需要事前進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查研究。9)體制障礙 目前,由于基礎(chǔ)領(lǐng)域國有企業(yè)壟斷投資,缺乏競(jìng)爭或競(jìng)爭不力,服務(wù)成本高、嚴(yán)重虧損,使新增加投資能力嚴(yán)重不足,產(chǎn)品供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了有效需求,往往用較高的收費(fèi)來平衡需求。另一方面,由于供水、供暖、排污、污水處理、垃圾處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)過低,價(jià)格不能反映真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值,使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入難以回收,利潤率一般比較低。因此城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施如不能理順價(jià)格,為民間資本找到利潤空間之前,也很難吸納民間資本。10)法制障礙 目前我國法律法規(guī)不夠完善,缺乏規(guī)范化的合同文本。就拿ＢＯＴ來說,我國政府關(guān)于引進(jìn)外資、利用ＢＯＴ模式進(jìn)行項(xiàng)目融資的政策依據(jù)是1995年8月由國家計(jì)委、電力工業(yè)部、交通部頒布的《關(guān)于試辦外商特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》,但至今尚未制定正式的有關(guān)項(xiàng)目融資的法律法規(guī)。如果在項(xiàng)目實(shí)施中,涉及到《通知》中沒有明確規(guī)定的內(nèi)容,那么,只能以國家相關(guān)的法律或者根據(jù)國際上的一貫做法作為判斷依據(jù)。因此,如果未來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要利用ＢＯＴ模式融資,那么就迫切需要制定相關(guān)的發(fā)展政策、實(shí)施規(guī)劃和具體程序,涉及到整個(gè)項(xiàng)目的全過程,還需要一個(gè)規(guī)范化的合同文本。沒有這些配套的法律環(huán)境和技術(shù)支持,ＢＯＴ模式具體操作起來難度很大。11)人才障礙 我國現(xiàn)有的人才儲(chǔ)備不足,缺乏通曉法律、經(jīng)濟(jì)和工程管理知識(shí)的綜合性人才,尤其缺乏熟悉國際工程建設(shè)管理的專業(yè)人才,同時(shí)也缺少專業(yè)的咨詢服務(wù)公司。在人才問題未能很好地解決時(shí),進(jìn)行ＢＯＴ融資工作的困難是比較大的,在實(shí)際工作中也容易造成失誤,給國家?guī)聿槐匾膿p失。4結(jié)語 隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國外的一些大企業(yè)和財(cái)團(tuán)必然以ＰＰＰ模式更多地參與中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),城市軌道交通行業(yè)也不可避免地會(huì)遇到私有經(jīng)濟(jì)的參與,政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)迎合這種合作的大趨勢(shì),并做好相應(yīng)的工作。 (1)認(rèn)真研究政府在城市軌道交通公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演的角色,學(xué)習(xí)ＰＰＰ模式在國外的成功運(yùn)用案例,在我國的軌道交通建設(shè)中逐漸進(jìn)行試點(diǎn)、推廣和規(guī)范。在這個(gè)過程中,政府應(yīng)當(dāng)在國家政策上給予鼓勵(lì)和支持。 (2)在軌道交通ＰＰＰ項(xiàng)目中,各參與方操作上的規(guī)范是保證項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)程序。其中涉及到國際間的項(xiàng)目融資,政府更應(yīng)在立法制度上迅速完善我國投融資法規(guī),以適應(yīng)這一形勢(shì)的發(fā)展。 (3)在未來軌道交通以ＰＰＰ為代表的新型項(xiàng)目融資中,在吸引國際大企業(yè)和財(cái)團(tuán)的同時(shí),要充分考慮國內(nèi)有實(shí)力的企業(yè)參與。因?yàn)閲鴥?nèi)企業(yè)在許多方面比國際企業(yè)更有優(yōu)勢(shì),在操作和協(xié)調(diào)上更容易,而且風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。參考文獻(xiàn)1ＢｒａｄｆｏｒｄＮ.Ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ?Ｓｈｉｆｔｉｎｇｐａｒａｄｉｇｍｓｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｏｎｔａｒｉｏ.ＣａｎａｄｉａｎＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｃｉｅｎｃｅ,2003,36:1005～1034.2ＣｏｌｌｉｎｓＯ.Ｉｎｔｈｅｔｗｉｌｉｇｈｔｚｏｎｅ:Ａｓｕｒｖｅｙｏｆｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓｉｎＳｗｅｄｅｎ.ＰｕｂｌｉｃＰｒｏｄｕｃｔｉｖｉｔｙ＆ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＲｅｖｉｅｗ,1998,21(3):272～283.3 佟愛琴,王遐昌.城市軌道交通項(xiàng)目的特許權(quán)經(jīng)營.城市軌道交通研究,2004(1):19
3軌道交通ＰＰＰ模式面臨的主要問題和障礙1)地方政府對(duì)項(xiàng)目失去控制 在軌道交通一些ＰＰＰ的運(yùn)作模式中,民營機(jī)構(gòu)從設(shè)計(jì)、建造到運(yùn)營管理都是主要的承擔(dān)者,政府對(duì)項(xiàng)目的控制主要體現(xiàn)在政府和民營機(jī)構(gòu)的一攬子合作協(xié)議中。在現(xiàn)實(shí)操作中,如果民營機(jī)構(gòu)缺乏誠信和道德,蓄意欺騙政府部門,就有可能發(fā)生政府對(duì)公共項(xiàng)目短期或長期失去控制的局面。因此,在ＰＰＰ中,地方政府必須要在合作條款中對(duì)控制項(xiàng)目服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容予以嚴(yán)格規(guī)定。2)政治風(fēng)險(xiǎn) 在一些地區(qū),地方政府領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)都對(duì)ＰＰＰ很不了解,缺乏有關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。這時(shí)如果貿(mào)然與外面的民營機(jī)構(gòu)進(jìn)行ＰＰＰ合作,就有可能出現(xiàn)很嚴(yán)重的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問題。這種公共項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問題就會(huì)引發(fā)一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。3)公共利益可能受到損害 私有企業(yè)的利益在于保證自己的投資回報(bào)率,這可能會(huì)與公共的利益相矛盾,如軌道交通環(huán)境的污染問題。如果ＰＰＰ的結(jié)構(gòu)條款設(shè)計(jì)得不合理,有可能引起整個(gè)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量或經(jīng)營效率的降低。比如,地方政府在設(shè)計(jì)收費(fèi)方式和比例時(shí),若設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng),使民營機(jī)構(gòu)達(dá)不到項(xiàng)目的收益率甚至虧損,其運(yùn)作的積極性將直接影響項(xiàng)目的服務(wù)水平和經(jīng)營效率,最終損害到公共的利益。4)勞工問題 在國外,地方政府對(duì)ＰＰＰ中的勞工問題非常關(guān)注。城市軌道交通是大型公共項(xiàng)目,建設(shè)和運(yùn)營都會(huì)使用大量的人力,如何保證在民營機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理上不發(fā)生損害員工利益的問題就變得很重要。5)技術(shù)問題 ＰＰＰ在技術(shù)上還存在許多問題,如很難在軌道交通項(xiàng)目開始之初準(zhǔn)確估計(jì)客流需求量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、通貨膨脹率、匯率等,進(jìn)而影響收入的估計(jì)。這將使特許經(jīng)營權(quán)者可能無法用足夠的收入來補(bǔ)償成本,更不可能贏利。此外,如果政府對(duì)特許經(jīng)營權(quán)者不提供一定投資回報(bào)的保證,則可能陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)中。6)政府擔(dān)保問題 為了減少和消除未來不確定現(xiàn)金流的風(fēng)險(xiǎn),在一些軌道交通ＰＰＰ形式中,政府可能會(huì)被要求以財(cái)務(wù)擔(dān)保的方式承擔(dān)一部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),如稅收優(yōu)惠、債務(wù)分擔(dān)、收益保證、競(jìng)爭限制等。這樣做的后果可能會(huì)扭曲自由市場(chǎng)的效果和效率。 政府采用ＰＰＰ的方式就是考慮要把融資、建造和運(yùn)營的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到更適合承擔(dān)他們的私有投資者身上。但是如果反過來,政府又對(duì)私有部門投資者在ＰＰＰ項(xiàng)目上的成功做擔(dān)保,那么這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)又重新回到了政府身上。同時(shí)存在的問題是,政府需要對(duì)特許經(jīng)營權(quán)者提供資金擔(dān)保,但是對(duì)資金的有效使用擁有很少的控制權(quán)。這樣對(duì)項(xiàng)目的凈利和政府的利益并沒有相應(yīng)的保障。7)創(chuàng)新問題 城市軌道交通創(chuàng)新面臨兩個(gè)問題:一個(gè)潛在的問題在于項(xiàng)目參與者的人數(shù)眾多和范圍廣泛,這要承擔(dān)多種復(fù)雜的責(zé)任。我們可能期望由各方面的專家組成的許多機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目的參與者,會(huì)帶來一個(gè)高效的設(shè)計(jì)。然而研究很多案例發(fā)現(xiàn),往往是一個(gè)保守的設(shè)計(jì)被最終采納了。這是因?yàn)樘卦S經(jīng)營權(quán)者為了減少風(fēng)險(xiǎn)和成本的需要,有創(chuàng)新的想法只有在能為項(xiàng)目帶來長期的經(jīng)濟(jì)利潤時(shí)才會(huì)被采用。 另一個(gè)問題是對(duì)軌道交通ＰＰＰ項(xiàng)目結(jié)束后的技術(shù)轉(zhuǎn)移很少或根本沒有保證。因?yàn)椋校校腥谫Y項(xiàng)目公司不愿對(duì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)交后承擔(dān)運(yùn)營和維修的職員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn);他們寧愿與自己的子公司或是技術(shù)突出的公司合作,這樣可使他們獲得更多的財(cái)務(wù)利益。因此,在項(xiàng)目結(jié)束后,技術(shù)創(chuàng)新的延續(xù)可能缺乏必要的保證,受私人或外商牽制。8)隱藏的地方保護(hù)主義 基礎(chǔ)設(shè)施通常具有公共物品屬性,而且當(dāng)私人投資從基礎(chǔ)設(shè)施賺取利潤時(shí),地方保護(hù)主義者可能利用他在政治上做文章,使私人投資者和政府沖突的解決變得更困難,因此,需要事前進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查研究。9)體制障礙 目前,由于基礎(chǔ)領(lǐng)域國有企業(yè)壟斷投資,缺乏競(jìng)爭或競(jìng)爭不力,服務(wù)成本高、嚴(yán)重虧損,使新增加投資能力嚴(yán)重不足,產(chǎn)品供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了有效需求,往往用較高的收費(fèi)來平衡需求。另一方面,由于供水、供暖、排污、污水處理、垃圾處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)過低,價(jià)格不能反映真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)值,使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入難以回收,利潤率一般比較低。因此城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施如不能理順價(jià)格,為民間資本找到利潤空間之前,也很難吸納民間資本。10)法制障礙 目前我國法律法規(guī)不夠完善,缺乏規(guī)范化的合同文本。就拿ＢＯＴ來說,我國政府關(guān)于引進(jìn)外資、利用ＢＯＴ模式進(jìn)行項(xiàng)目融資的政策依據(jù)是1995年8月由國家計(jì)委、電力工業(yè)部、交通部頒布的《關(guān)于試辦外商特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》,但至今尚未制定正式的有關(guān)項(xiàng)目融資的法律法規(guī)。如果在項(xiàng)目實(shí)施中,涉及到《通知》中沒有明確規(guī)定的內(nèi)容,那么,只能以國家相關(guān)的法律或者根據(jù)國際上的一貫做法作為判斷依據(jù)。因此,如果未來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要利用ＢＯＴ模式融資,那么就迫切需要制定相關(guān)的發(fā)展政策、實(shí)施規(guī)劃和具體程序,涉及到整個(gè)項(xiàng)目的全過程,還需要一個(gè)規(guī)范化的合同文本。沒有這些配套的法律環(huán)境和技術(shù)支持,ＢＯＴ模式具體操作起來難度很大。11)人才障礙 我國現(xiàn)有的人才儲(chǔ)備不足,缺乏通曉法律、經(jīng)濟(jì)和工程管理知識(shí)的綜合性人才,尤其缺乏熟悉國際工程建設(shè)管理的專業(yè)人才,同時(shí)也缺少專業(yè)的咨詢服務(wù)公司。在人才問題未能很好地解決時(shí),進(jìn)行ＢＯＴ融資工作的困難是比較大的,在實(shí)際工作中也容易造成失誤,給國家?guī)聿槐匾膿p失。4結(jié)語 隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國外的一些大企業(yè)和財(cái)團(tuán)必然以ＰＰＰ模式更多地參與中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),城市軌道交通行業(yè)也不可避免地會(huì)遇到私有經(jīng)濟(jì)的參與,政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)迎合這種合作的大趨勢(shì),并做好相應(yīng)的工作。 (1)認(rèn)真研究政府在城市軌道交通公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演的角色,學(xué)習(xí)ＰＰＰ模式在國外的成功運(yùn)用案例,在我國的軌道交通建設(shè)中逐漸進(jìn)行試點(diǎn)、推廣和規(guī)范。在這個(gè)過程中,政府應(yīng)當(dāng)在國家政策上給予鼓勵(lì)和支持。 (2)在軌道交通ＰＰＰ項(xiàng)目中,各參與方操作上的規(guī)范是保證項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)程序。其中涉及到國際間的項(xiàng)目融資,政府更應(yīng)在立法制度上迅速完善我國投融資法規(guī),以適應(yīng)這一形勢(shì)的發(fā)展。 (3)在未來軌道交通以ＰＰＰ為代表的新型項(xiàng)目融資中,在吸引國際大企業(yè)和財(cái)團(tuán)的同時(shí),要充分考慮國內(nèi)有實(shí)力的企業(yè)參與。因?yàn)閲鴥?nèi)企業(yè)在許多方面比國際企業(yè)更有優(yōu)勢(shì),在操作和協(xié)調(diào)上更容易,而且風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。參考文獻(xiàn)1ＢｒａｄｆｏｒｄＮ.Ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ?Ｓｈｉｆｔｉｎｇｐａｒａｄｉｇｍｓｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｏｎｔａｒｉｏ.ＣａｎａｄｉａｎＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｃｉｅｎｃｅ,2003,36:1005～1034.2ＣｏｌｌｉｎｓＯ.Ｉｎｔｈｅｔｗｉｌｉｇｈｔｚｏｎｅ:Ａｓｕｒｖｅｙｏｆｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓｉｎＳｗｅｄｅｎ.ＰｕｂｌｉｃＰｒｏｄｕｃｔｉｖｉｔｙ＆ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＲｅｖｉｅｗ,1998,21(3):272～283.3 佟愛琴,王遐昌.城市軌道交通項(xiàng)目的特許權(quán)經(jīng)營.城市軌道交通研究,2004(1):19
