養(yǎng)護需求規(guī)模巨大
從需求的角度看，公路養(yǎng)護事業(yè)可謂是一個朝陽產(chǎn)業(yè)，前景非常好。
公路行業(yè)的資金需求具有以下幾個特點：
一是路網(wǎng)需要較長的建設期才能逐步形成，建設期間投資強度大；
二是公路使用期間也需要持續(xù)、穩(wěn)定、大量的資金投入；
三是公路行業(yè)資金總規(guī)模呈不斷穩(wěn)定上升趨勢，并不會因為路網(wǎng)形成而大規(guī)模減少需求，因為建設是一點一點建的，但建設完成后都要養(yǎng)護，而且路齡越長，養(yǎng)護需求越高。
以美國為例，美國路網(wǎng)總規(guī)模660萬公里，每年用于公路的改造和維護資金一直在增長，1980年建設基本完成后，公路養(yǎng)護改造的投資在GDP中的占比一直穩(wěn)定在1.5%左右；到2012年，公路的財政支出（建設、養(yǎng)護、管理、還息）約2200億美元（約1.4萬億元人民幣），遠遠高出當年大規(guī)模建設時的資金規(guī)模。目前，美國公路網(wǎng)的總體使用年限達到30年，公路基礎設施正在老化，每年2200億美元的投入已經(jīng)不足以維持其繼續(xù)保持良好的運行。為此，美國知名戰(zhàn)略家布熱津斯基驚呼：“當今世界，美國與中國的競爭很可能愈演愈烈，基礎設施老化可能成為美國衰落的標志和征兆”。
截至2014年，我國公路網(wǎng)規(guī)模達到430多萬公里。公路建設改造投資及養(yǎng)護和還息合計投入約1.9萬億元，總額已超過美國。我國公路行業(yè)從20世紀80年代開始到現(xiàn)在大約經(jīng)歷了30年的建設，路網(wǎng)已經(jīng)基本形成。預計“十三五”期我國公路行業(yè)建設投資在GDP中的占比將逐步下降，建設需求開始逐步降低但養(yǎng)護需求快速上升。我們預測，公路行業(yè)“十三五”養(yǎng)護資金需求將超過1.5萬億元的規(guī)模。
“十三五”期間，除繼續(xù)有序推進新增國家高速公路建設、重點高速公路的擴容以外，國家公路網(wǎng)和省道網(wǎng)調整后，普通國省道的總規(guī)模超過50萬公里，國省干線的升級改造將成為需求的重點。
初步判斷行業(yè)整體的發(fā)展趨勢是，“十四五”期間，大部分省市公路建設與養(yǎng)護的需求將達到總體平衡，東部一些地區(qū)養(yǎng)護需求甚至將超過建設需求。由此我們判斷，養(yǎng)護發(fā)展的總體態(tài)勢非常樂觀。
行業(yè)問題與財稅改革
固有的資金來源陷入困境
目前，公路行業(yè)的資金來源是以債務為主，專項資金和專項稅費只占不到資金總數(shù)的三分之一。2011年開始，公路行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)融資困難，雖然每年完成的投資規(guī)模一直在穩(wěn)步增加，但主要是依靠各種稅費的增加來實現(xiàn)的，債務規(guī)模出現(xiàn)下降的趨勢。
2011年、2012年以來，之前公路行業(yè)非常成功的建設養(yǎng)護融資機制發(fā)生了重大變化。過去，公路行業(yè)的發(fā)展就像一輛自行車，前輪是專項資金，后輪是債務。前輪通過地方體制這根鏈條把后輪帶動起來——地方體制可大大調動地方政府的積極性。“兩個輪子”就是以收費公路政策為依托的項目貸款，以及以統(tǒng)借統(tǒng)還為依托的政府貸款（即“平臺貸款”）。現(xiàn)在出問題了，兩個輪子都轉不下去了，收費公路收不抵支，貸不到款，融資能力下降；地方融資平臺被規(guī)范和清理，融資能力特別是普通公路的債務性資金來源大大減少。如果整個行業(yè)的融資形勢就像是這樣一輛騎不下去的自行車，那么我們必須考慮養(yǎng)護的錢在哪里？誰來保證？這是行業(yè)必須面對的非常現(xiàn)實的問題。
現(xiàn)在公路行業(yè)在資金方面陷入的困境，是長期靠負債來發(fā)展導致的結果。
財政投入越來越不足，政府沒錢又想干事，那么就責任下壓，不斷下放體制，地方想發(fā)展但沒有錢，只有依托甚至依賴收費公路政策搭平臺借債，債務風險也隨之不斷積累。在發(fā)展的過程中，當借債的主體運行不下去的時候，就再組建一個新主體，以致搭建了各種各樣的融資平臺和管理運營主體，隨之又導致“路網(wǎng)不斷被分割、管理不斷改體制、越還債越多”的混亂局面。因此，在目前建設資金沒有著落、債務無法償還的情況下，誰還能來關心養(yǎng)護，哪個資金能用來確保養(yǎng)護？
改革帶來新挑戰(zhàn)
改革改掉了專項稅
十八大以后，國家快速推進財稅體制改革——這是所有各項改革的突破口、具有基礎性支撐作用，主要涉及三方面：
一個是預算管理改革：全口徑預算、透明預算，建立政府債務管理和風險預警機制，完善一般性轉移支付增長機制；
二是稅制改革：完善地方稅體系，增值稅、消費稅、資源稅等；
三是事權改革：合理劃分中央和地方事權，理順中央和地方收入劃分。
財稅體制改革對公路行業(yè)發(fā)展影響巨大，比如若專項稅（車購稅）改為一般稅將直接導致各級財政投入交通的資金，在規(guī)模、穩(wěn)定性、成長性等方面直接受到影響并難以保證。特別是中西部地區(qū)，交通發(fā)展的資金來源面臨更大挑戰(zhàn)。
而且，目前財政部門主張交通部門的各種資金“最好是按照公示加因素法支付”。
這種方法固然簡便，但測算出來的資金需求也是一成不變的，與養(yǎng)護資金需求的投入特點不能有效結合，將會給養(yǎng)護帶來很大影響。
事權改革是“以事定支”
事權改革的主導思想是，變過去的“以收定支”為“以事定支”，事權的大小決定了支出規(guī)模的大小。然而，事權并不是越大越好，事權大小不僅代表資金的大小，還代表了相應的責任大小。根據(jù)事權劃分的原則，中央應承擔國家高速公路和部分國道的事權。對地方來說，中央事權越大對地方越有利——假如國道能夠上升到中央事權，具體養(yǎng)護工作仍然由地方負責，那么養(yǎng)護資金就有了新的來源，這就改變了過去中央不給國道養(yǎng)護投錢的局面。所以，事權改革對公路行業(yè)來說是一個利好。
轉移支付改革使資金來源不確定
轉移支付制度改革，其核心思想是減少專項。此項改革的趨勢是擴大一般性轉移支付，減少專項轉移支付；清理、整合、規(guī)范專項資金（逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項）；專項轉移支付中，包括中央事權通過委托地方承擔支出責任，以及共同事權的中央事權支出；
專項轉移支付方法，對國家重大工程、跨地區(qū)跨流域項目、外部性強的重點工程實行項目法，具有地域管理信息優(yōu)勢的項目采取公式因素法；屬于地方事權的，一律實行一般性轉移支付。
哪些事情應該是專項轉移支付的呢？理論上講，中央的事如果委托地方承擔，比如國道養(yǎng)護，中央委托地方來做，中央就要通過專項來支付給地方。但如何支付，目前還正在研究。另外，共同事權中的中央支出也是專項，假如以后國道是共同事權，那么國道有50%的資金是來源于中央，這個資金怎么轉移，怎么考核，也都還在研究之中。
轉移支付制度改革給了公路行業(yè)一個有更多的資金來養(yǎng)國道的機會，但是這筆資金怎么給？是給公路局、給交通廳，還是給財政廳？如果給財政廳，公路系統(tǒng)還能順利足額得到嗎？這也是行業(yè)必須面臨的一個問題。
建設融資改革導致資金需求無法滿足
目前，地方融資平臺已經(jīng)被清理，我們很難再用這種方式貸款，而將來的發(fā)債也得不到想要的規(guī)模。此外，政府熱推的PPP模式，理論上可使行業(yè)發(fā)展更加規(guī)范化、擴大建設養(yǎng)護資金來源、有利于提升服務質量、提高效率。然而應用到公路養(yǎng)護上，能否利用政府付費、委托運營（O&M）、管理合同（MC）吸引社會資金？投資收益評估和服務績效評估如何開展？許多技術問題目前還沒有展開討論。
地方舉債機制改革和推行PPP模式，對公路養(yǎng)護有利的影響是：行業(yè)發(fā)展回歸到正常的財政保障制度框架內，徹底改變由執(zhí)行部門承擔籌資任務的不合理做法；用規(guī)范的財政管理制度控制行業(yè)債務風險；用特許經(jīng)營制度監(jiān)管下的“政府與社會資本合作模式”代替?zhèn)戎亟?jīng)營性的“招商引資”模式，更加規(guī)范；降低融資成本。
不利影響是：債務融資須向財政部門申請額度，需求難以保證；融資平臺公司失去政府隱性擔保，融資更加困難；投資規(guī)模可能出現(xiàn)大幅下滑；燃油稅可能會更多地用于建設。這是行業(yè)面臨的又一個風險。
預算改革使規(guī)劃必須跟著預算走
預算改革涉及幾個方面，對行業(yè)發(fā)展影響巨大。
一是改變了預算的控制方法，由過去的“零余額”可能要轉向“可結轉”。這對行業(yè)每年做預算的要求很大，進而影響到交通行業(yè)年度財政投入規(guī)模。
二是全面預算，要求覆蓋建設、養(yǎng)護、債務的全口徑預算，這直接影響預防性養(yǎng)護、應急搶險等具體工作如何進入預算的問題。
三是透明預算，要逐步公開所有項目，制定定額標準，但是養(yǎng)護不能事事都走定額。
四是財政部三年滾動預算和五年財政規(guī)劃的要求，弱化了行業(yè)五年規(guī)劃對預算的硬約束，使過去預算跟著規(guī)劃走變成了規(guī)劃必須圍繞著預算來做。
五是績效管理，建立評價指標體系，范圍逐步擴大到所有建設養(yǎng)護項目。
如果將來全面實行預算管理，那么就要求我們對資金的使用及其使用效果做出評估，但目前公路行業(yè)還沒有很全面的績效評價制度。這是對行業(yè)的另一個要求。
作者：交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所所長 徐麗
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