目前中國(guó)人口過(guò)百萬(wàn)的34個(gè)城市中，有20個(gè)超大城市和特大城市正在建設(shè)和籌建自己的軌道交通，致力于解決城市內(nèi)日益凸現(xiàn)的公共交通問(wèn)題。我國(guó)已經(jīng)形成興建城市軌道交通的熱潮。城市軌道交通作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)采用以地方政府財(cái)政資金為主導(dǎo)的財(cái)政投融資模式。
然而軌道交通造價(jià)高昂(地鐵每公里4～5億元左右，地面線每公里1～2億元左右)，據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)信息，“十五”期間國(guó)內(nèi)用于城市軌道交通建設(shè)的投資將達(dá)2000 億元。面對(duì)如此巨大的投資需求，光靠政府財(cái)政投資顯然是難以滿足的。而政府大量持續(xù)的發(fā)行國(guó)債或者借貸銀行資本，也并非長(zhǎng)久之計(jì)并且會(huì)增加我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
因此,實(shí)現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目融資渠道的多元化,特別是吸引國(guó)內(nèi)外民營(yíng)資本的進(jìn)入,是加快我國(guó)城市軌道交通建設(shè)的必由之路。項(xiàng)目管理者聯(lián)盟，項(xiàng)目管理問(wèn)題。
目前,在吸引民營(yíng)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施方面,國(guó)際上較為流行的有BOT(Build-Operate-Transfer)、ABS(Asset-Backed-Security)、TOT等幾種融資模式，從具體的運(yùn)作情況來(lái)看，這些模式都存在諸多的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：首先，現(xiàn)有的模式下公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間是一種等級(jí)結(jié)構(gòu)，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，以犧牲其他參與方的利益來(lái)謀求自身的利益最大化;其次，現(xiàn)有的模式在項(xiàng)目的確認(rèn)、可行性論證等前期工作中沒(méi)有民營(yíng)機(jī)構(gòu)的參與，完全由公共機(jī)構(gòu)來(lái)完成，但前期工作又是非常關(guān)鍵的，在這個(gè)階段將確定軌道交通的線路走向、項(xiàng)目所采用的技術(shù)手段等等關(guān)鍵因素。這樣一方面將增大民營(yíng)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，限制先進(jìn)技術(shù)的采用，另一方面容易受政府機(jī)構(gòu)效率低下等弊端的影響，項(xiàng)目周期拉長(zhǎng)，最后,風(fēng)險(xiǎn)分配不合理。
現(xiàn)有融資模式一般在通過(guò)招投標(biāo)確定某一民營(yíng)機(jī)構(gòu)以后,就將項(xiàng)目的責(zé)任全都轉(zhuǎn)移給了后者,從而提高了建筑商和投資商的風(fēng)險(xiǎn),加大了項(xiàng)目融資的難度,不利于吸引民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。顯然在我國(guó)的城市軌道交通建設(shè)中不適宜采用BOT、ABS、TOT等現(xiàn)有的傳統(tǒng)模式。
目前國(guó)際融資領(lǐng)域內(nèi)新興出現(xiàn)一種PPP模式，它克服了以上的缺陷，滿足了公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)多方的需要，特別適合應(yīng)用于我國(guó)城市軌道交通建設(shè)。
二、PPP模式定義及其特點(diǎn)
PPP(Public—Private Partnerships)模式，即公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作模式，是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某些公用事業(yè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。
該模式興起于上世紀(jì)80年代的英國(guó)。通過(guò)這種合作形式、合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，使得公共部門(mén)的成本和風(fēng)險(xiǎn)大為降低，既滿足了民營(yíng)企業(yè)盈利性的要求又提高了公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。其內(nèi)涵主要包括以下三方面：
PPP是一個(gè)新型的項(xiàng)目融資模式。
項(xiàng)目 PPP 融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來(lái)安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來(lái)源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
城市軌道交通建設(shè)中采用PPP融資模式可以使民營(yíng)資本更多的參與到項(xiàng)目當(dāng)中，提高了效率，降低了風(fēng)險(xiǎn)，而這正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。
政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái)，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營(yíng)企業(yè)在投資建設(shè)中的更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái)，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益，這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)用期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。
PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。
私營(yíng)部門(mén)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，對(duì)于一個(gè)無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好的解決了這個(gè)問(wèn)題。如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。
PPP模式有利于在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高城市軌道交通及其服務(wù)的質(zhì)量。
在PPP模式下，公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移結(jié)民營(yíng)企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。PPP模式下民營(yíng)企業(yè)的管理非常靈活，因而由民營(yíng)企業(yè)參與城市軌道交通項(xiàng)目，通常可以使項(xiàng)目的建設(shè)周期縮短、成本節(jié)約，從而以更低的成本、在更短的時(shí)間內(nèi)提供高質(zhì)量、更有效的城市軌道交通服務(wù)。
綜上所述，PPP模式彌補(bǔ)了現(xiàn)有模式的不足，有利于吸引民營(yíng)資本進(jìn)入城市軌道交通建設(shè)，是一種以參與各方實(shí)現(xiàn)“雙贏”、“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。
三、PPP 在城市軌道建設(shè)中運(yùn)作方式
PPP模式?jīng)]有固定的形式，取決于項(xiàng)目的特性、所在國(guó)(地區(qū))的政治經(jīng)濟(jì)狀況、各主體的實(shí)際情況。經(jīng)過(guò)大量的歸納分析，王麗婭(2003年)總結(jié)出八種運(yùn)作方式，如下表所示。根據(jù)我國(guó)目前城市軌道交通建設(shè)的特點(diǎn)：主要任務(wù)是要解決新建城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)的資金問(wèn)題，且在短期內(nèi)完全私有化的可能性不大。因此在城市軌道交通建設(shè)中的基本運(yùn)作方式可確定為BTO和BOT(BOOT)。要注意的是這不同于傳統(tǒng)的BTO和BOT，在PPP模式下政府資金都將參與到整個(gè)項(xiàng)目的不同階段，與社會(huì)投資者共同參與項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。本文總結(jié)出三種國(guó)內(nèi)城市軌道交通建設(shè)的PPP運(yùn)作方式。
BTO(建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營(yíng))模式。
具體做法：公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)共同確定項(xiàng)目后，由私人企業(yè)(一般為投資財(cái)團(tuán))負(fù)責(zé)整個(gè)城市軌道項(xiàng)目的建設(shè)與融資，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)，建設(shè)完成后將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府，政府再將整個(gè)項(xiàng)目和軌道沿線土地的開(kāi)發(fā)及使用權(quán)租賃給該企業(yè)，項(xiàng)目成長(zhǎng)期內(nèi)象征性的收取或不收取租金，為其實(shí)現(xiàn)合理的投資收益提供保障，在此期間企業(yè)利用鐵路車站及沿線的區(qū)位優(yōu)勢(shì)對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，對(duì)軌道交通主業(yè)與沿線開(kāi)發(fā)進(jìn)行培育，從而形成房地產(chǎn)熱銷-客流需求遞增-軌道交通市場(chǎng)活躍-沿線房產(chǎn)熱銷的良性循環(huán)，從而為在阻期到期前回收成本并且實(shí)現(xiàn)盈利奠定基礎(chǔ)。在項(xiàng)目的成熟期每年根據(jù)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)情況收取一定的租金，防止產(chǎn)生超額利潤(rùn)。租期屆滿后可以續(xù)租。
此方式的優(yōu)點(diǎn)是極大的減輕了政府的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)公共交通的發(fā)展，有效的建立了軌道建設(shè)項(xiàng)目的市場(chǎng)化收益機(jī)制，同時(shí)有利于城市進(jìn)行點(diǎn)軸式開(kāi)發(fā)以及引導(dǎo)城市空間可持續(xù)的發(fā)展。難點(diǎn)是對(duì)私營(yíng)部門(mén)的要求特別高，項(xiàng)目的成長(zhǎng)期和成熟期難以準(zhǔn)確劃定，難以確定恰當(dāng)?shù)淖饨鹇剩瑫r(shí)相關(guān)的法律法規(guī)及操作規(guī)則還有待于完善。
SB-O-T模式，又稱前補(bǔ)償模式。
王灝(2004年)采用BOT方式，研究出兩種適用于國(guó)內(nèi)城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的PPP模式，一種是SB-O-T模式，另一種是B-SO-T模式。SB-O-T的具體做法：將一個(gè)完整的城市軌道建設(shè)項(xiàng)目分割成兩部分，即公益性部分(Commonweal Part)，包括車站、軌道、洞體等土建工程和盈利性部分(Commercial Part)，包括車輛、信號(hào)等設(shè)備的投資。公益性部分由公共部門(mén)出資的投資公司負(fù)責(zé)建設(shè)，而贏利性部分則由私營(yíng)部門(mén)出資成立的PPP項(xiàng)目公司來(lái)完成。全部建成后，與私營(yíng)部門(mén)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)定，在項(xiàng)目成長(zhǎng)期政府將公益性部分無(wú)償或象征性的租賃給PPP項(xiàng)目公司，以保證其正常收益;在項(xiàng)目成熟期政府收取一定比例的租金，收回政府投資的同時(shí)防止私營(yíng)部門(mén)的超額利潤(rùn)。項(xiàng)目特許期滿后，PPP項(xiàng)目公司無(wú)償?shù)膶㈨?xiàng)目資產(chǎn)移交政府或續(xù)簽合同。
B-SO-T模式，又稱后補(bǔ)償模式。
具體做法：在共同確定項(xiàng)目后，由私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。政府部門(mén)以預(yù)測(cè)客流量和實(shí)際票價(jià)為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本和收入，對(duì)產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)虧損給予相應(yīng)補(bǔ)貼。政府以運(yùn)營(yíng)期內(nèi)客流量的年平均增長(zhǎng)率 為控制標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，若實(shí)際客流量比預(yù)測(cè)客流量減少的幅度超過(guò) ，政府則按照合同規(guī)定給予私營(yíng)部門(mén)相應(yīng)的補(bǔ)貼，當(dāng)然如果實(shí)際客流量達(dá)到了預(yù)測(cè)客流量的1+ 以上，那么超出部分將由政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)按照一定的比例共享。在此模式中，預(yù)測(cè)客流量以三年為一個(gè)周期進(jìn)行調(diào)整。總之就是要控制私營(yíng)部門(mén)產(chǎn)生超額利潤(rùn)，保證其的正常收益。
四、PPP 在城市軌道建設(shè)中應(yīng)用中應(yīng)注意的問(wèn)題
在城市軌道交通建設(shè)中運(yùn)用PPP融資模式有利于解決建設(shè)資金短缺的瓶頸現(xiàn)象，因此有廣泛的前景，但由于PPP模式在我國(guó)還是新興模式，在應(yīng)用中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)： 項(xiàng)目管理者聯(lián)盟文章，深入探討。
加快政府角色轉(zhuǎn)變的步伐。
政府應(yīng)由過(guò)去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c民營(yíng)企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)對(duì)城市軌道建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以更好的發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。
建立并完善有關(guān)PPP投資的法律法規(guī)。
PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，使雙方的談判有章可循。另外，在項(xiàng)目進(jìn)行 PPP 模式運(yùn)作下需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段對(duì)政府部門(mén)與企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。因此PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。 項(xiàng)目管理者聯(lián)盟，項(xiàng)目管理問(wèn)題。
設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。
風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理是PPP項(xiàng)目融資是否能夠成功的決定因素之一。之所以說(shuō)PPP模式適用于城市軌道交通這樣投資和風(fēng)險(xiǎn)巨大的項(xiàng)目，就是因?yàn)樵赑PP模式下政府和企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這也是與傳統(tǒng)的BOT、TOT及ABS的主要區(qū)別之一。因此一個(gè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)決定了該項(xiàng)目是否具有可操作性。
制定合理可行的政府扶持政策。
PPP模式最大的特點(diǎn)便是通過(guò)給予一定的政策扶持來(lái)保證民營(yíng)資本的收益率，從而吸引民營(yíng)資本投入。一般來(lái)說(shuō)常采用的是稅收優(yōu)惠、土地或項(xiàng)目配套設(shè)施的實(shí)物資助以及貸款擔(dān)保等，如果能夠在結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)的實(shí)際情況創(chuàng)新出符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的政府扶持政策的話，必將更加充分的調(diào)動(dòng)起民營(yíng)資本的積極性。上文中提到的BTO及B-SO-T模式便分別在給予民營(yíng)企業(yè)擴(kuò)大特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限和經(jīng)營(yíng)收入擔(dān)保方面作了有益的嘗試。
加強(qiáng)人才培養(yǎng)。
PPP模式在我國(guó)尚屬新生事物且操作復(fù)雜，需要經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的綜合知識(shí)。因此要加強(qiáng)對(duì)PPP模式的學(xué)習(xí)和研究以及相關(guān)人才的培養(yǎng)，從而增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。
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