法律法規(guī)允許的社會投資人構成
綜合分析2014 年至2017 年的各類PPP 文件可以看出，行業(yè)對社會投資人的要求相對寬泛，大致沿用了兩種分類性質。一是從社會投資人的企業(yè)屬性分為央企、地方國企、民企、混合所有制及外資；二是從社會投資人的工作性質分為財務投資人、施工建筑商及運營商。
相關文件鼓勵了各類屬性的社會投資人（包括《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》認可了地方融資平臺在一定條件下投資本級政府的項目），也對社會投資人的工作性質提出了一定的要求——投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好。
地方政府視角下合格的社會投資人
從上述文件可以看出，中國式PPP 頂層設計時對社會投資人的要求相對寬泛，只要按照PPP 的契約精神，有相應能力的任何公司都可以來投資PPP 項目。但是，如何投？是單獨投標還是組成聯(lián)合體投標？是現(xiàn)階段擺在政府和社會投資人面前的一個問題。
從兩個維度看社會投資人特點——不同屬性企業(yè)由于其管理方身份不同，決定了看待PPP 項目的角度不同，決策的流程、靈活度不同，融資的成本、目的不同；不同工作性質也決定了社會投資人對PPP 項目的風險判斷不同、對自身可承擔風險的應對方式不同、對利潤的獲取方式及獲取時點不同、在項目各階段的身份亦不盡相同。
從企業(yè)屬性看
央企。一般由國資委管理，企業(yè)規(guī)模巨大，業(yè)績較多，信譽較好，融資能力強，金融風險抵抗力較強，多為建設能力較強、履約能力較好，對政府相關要求的響應度較高，但企業(yè)性質決定了工作靈活度不足，最終使用資金仍為政府體制循環(huán)內(nèi)部流動。
民企。政府背景較弱、企業(yè)規(guī)模相對較小、融資能力手段靈活、金融風險抵抗力不足、建設大項目業(yè)績較少、部分企業(yè)掌握關鍵性創(chuàng)新技術、部分企業(yè)運營能力較強、履約能力良莠不齊，工作靈活度較高，建設運營成本控制力較強。
地方國企。在項目所在地規(guī)模較大、當?shù)卣尘拜^強，本地項目業(yè)績眾多，運營比較能結合地方特色、融資能力一般、履約能力較強，管理粗放，建設運營能力相對較強，但成本控制力較差。但是“走出去”后，由于以往的粗放式管理，建設運營成本相對較高，往往出現(xiàn)水土不服、競爭力不足的現(xiàn)象。
外資企業(yè)。政策對外資企業(yè)準入門檻限定較高，企業(yè)規(guī)模相對較大、國際項目業(yè)績眾多、融資能力強、融資來源多樣、項目運營理念較新、運營創(chuàng)新性強，但履約能力良莠不齊。大多外資公司在決策過程中，原則性極強，決策過程相對較長。同時，由于語言、溝通、決策流程等存在一定障礙，部分外資企業(yè)仍然難以適應中國現(xiàn)階段國情。
從工作性質看
財務投資人。多為銀行機構及基金公司等，資金體量大，由于其多為單純財務投資，對資金收益有明確要求，對財務風險控制較為嚴格，不喜承擔建設及運營風險。但由于本階段PPP 模式多包含工程建設及運營，純粹財務投資人進入及退出渠道尚存不暢，金融機構已逐步轉變思想，愿意以股權形式參與，并做到同股同權。
施工建筑商。施工建筑商長期以來主營業(yè)務是施工，精通工程管理及施工建設，相對自有資金體量較小、資產(chǎn)負債率較高、人員規(guī)模較為龐大，多為以工程養(yǎng)隊伍的狀態(tài)。施工建筑商是目前PPP 市場的主力軍，央企、地方國企及民企多在此列，施工建筑商在目前階段多已完成轉型，公司內(nèi)部多有投資公司或基金公司，且多是以建設工程為先導獲取項目，后續(xù)可以自行運營或委托運營。但建筑商大多更注重施工利潤，自身投資公司的設立也主要是為了支持項目融資，后期運營能力相對不強，還需要通過項目的開通運營予以檢驗。
運營服務商。運營服務商在PPP 項目中主要負責后期運營管理，管理資產(chǎn)規(guī)模相對較大，幾乎承擔全部運營期安全、經(jīng)營等風險，收益也需要在長期的運營管理中通過政府或使用者付費方式逐步取得。由于對前期投資、建設等依賴性較強，且時序相對靠后，市場上單純的運營商相對較少，大多數(shù)承擔運營任務的建筑商屬于為獲取PPP 項目內(nèi)部轉型的產(chǎn)物。少數(shù)專業(yè)運營商也多是在本地服務，“走出去”的路還需要不斷探索。
此外，還有部分掌握了一定創(chuàng)新型技術的建筑運營商，相對來說資金實力較弱，但其擁有關鍵創(chuàng)新技術，符合政策引導及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，更加注重建設及運營全過程管理，往往能夠通過關鍵技術獲得豐厚的收益。
地方政府視角下適宜的社會投資人
由于歷史原因，地方政府在PPP 項目中，無論對項目還是對項目公司，更希望扮演強勢角色。那么，現(xiàn)階段地方政府視角下適宜的社會投資人一般具有如下特點：
從企業(yè)屬性看
地方政府最傾向的是聽話的企業(yè)、地方關系協(xié)調(diào)能力強的企業(yè)、發(fā)生問題易于溝通的企業(yè)，特別是關乎民生的大型基礎設施項目，政府更加傾向于地方國企、央企。對于民企及外企，目前投資規(guī)模相對低的環(huán)保產(chǎn)業(yè)較多，但在投資規(guī)模較大的項目中，較長的履約期內(nèi)必然會產(chǎn)生地方政府及社會投資人無法預判的情況，考慮到民企逐利性較強，雙方甚至涉及第三方爭議解決較為困難，相對引入難度較大。
從工作性質看
地方政府首要的任務就是引資，沒有資金的支持與保障，其他都是空談。其次，由于政府相關工作任務、考核指標、關門開完工日期等要求，地方政府的著眼點就放在了建設，按時、保質、保量，熟悉地方工程建設流程，盡量多的自己解決工程建設中問題的建筑商自然就會脫穎而出。最后，政府當然喜歡有經(jīng)驗有能力的運營商，但是考慮到運營商真正“擼起袖子加油干”至少要等到交工驗收前后，同時考慮未來的種種不確定性，在現(xiàn)實面前必然要排到融資及建設后邊，作為第三梯隊進行考量。
通過上述分析，可以判斷，現(xiàn)階段地方政府在選擇社會投資人時，首先傾向于有政府資本控股的建筑商，且該建筑商還要有投資能力，對于運營管理的考量一般會適度放寬。其次，對于小型項目，有核心技術、有投資能力的技術性企業(yè)也將是地方政府的座上賓。再次，有過長期合作經(jīng)驗、經(jīng)過多個項目考驗的的，有投資、建設及運營能力的民企或外資也會成為地方政府的一類選擇。
當然，如果能夠依法合規(guī)的單純引入財務投資人，其他的建設、運營都由地方政府直接指派給地方國企是最好的。這樣既完成了引資任務，解決了當期資金的窘境，同時還照顧了地方國企，使得地方國企可以進一步發(fā)展壯大，為地方作更多的貢獻。但這似乎又背離了PPP的初心。
地方政府需求研判
PPP 項目包括投資、建設以及運營管理等多方面的內(nèi)容，沒有資金支撐肯定難以實施，沒有保質保量的工程就沒有未來長期穩(wěn)定運營的基礎保障。那么在全過程管理中，地方政府最想要的、更加看重的，或者在招標文件中首要解決的又是哪一方面呢？
解決融資平臺難以融資的問題。隨著近幾年嚴控地方政府融資平臺的替政府融資行為，以及中央層面明確地方政府舉債只能通過地方債的形式，地方政府在基礎設施建設過程中遇到了項目資金不足的問題。但地方經(jīng)濟發(fā)展必然需要基礎設施的有力支撐，越早完成項目、投入越低、收益相對更大，所以地方政府一定要牢牢抓住PPP 這根救命稻草，不論真的假的，只要做成外表是PPP，就能融來錢，解決資金問題。
解決項目按期完工建設問題。解決了錢的問題，誰建設是相對簡單的問題，有資質、有業(yè)績、有能力的施工企業(yè)是最不缺的。那么缺的是什么？現(xiàn)在政府真正需要的是能夠按時、保質、保量，基本能夠獨自完成全過程建設任務，盡量少的需要政府協(xié)調(diào)建設過程中問題的建筑商。而且還需要能夠相對靈活處理施工中出現(xiàn)的諸如征地拆遷、工程變更，甚至通過稅收拉動地方經(jīng)濟發(fā)展等。當然，如果能夠通過競爭降低建設成本也是政府部門樂于看到的。
解決運營管理問題。作為PPP 項目，最為 重要的一個環(huán)節(jié)就是運營管理，運營管理主要 包括安全、績效、收益及風險防控等內(nèi)容。基 礎設施項目事關民生保障，政府對運營管理首 要的訴求就是運營維護安全，包括設備設施運 維的安全、運營產(chǎn)出質量的安全、運營服務及 周邊外延拓展功能的安全等。有了安全的保障， 就可以從引入先進管理經(jīng)驗、促進同業(yè)競爭等 方面關注運營服務水平。最后，當然還要關注 運營期的風險分配以及經(jīng)營收益等內(nèi)容。
社會投資人的發(fā)展方向
PPP 的初心是通過轉變政府職能、合理分 配項目風險等事項，從本質上提升公共服務效 率，真正做到由專業(yè)的人做專業(yè)的事。 單純的財務投資人可以參與，但不歡迎目 的不純的參與。財務投資人單獨作為社會投資 人參與項目從法規(guī)上沒有明確禁止。但是從實 際工作中，由于財務投資人對財務回報要求相 對穩(wěn)定，對工程建設運營掌控力較低，多形成 明股實債、政府兜底等偽PPP 項目，從本質上 項目風險還是留給了政府。
但即使相對規(guī)范的項目，由于純粹的財務 投資人對工程建設及運營管理風險難以形成有 效的預判，往往在中標后再次進行工程的二次 招標、運營的再次談判選擇，進而將建設運營 風險全部打包交給下游單位，且往往不能從技 術上掌控項目。管理層級的增加也造成了政府 管理成本的增加及管理的流程不順。
能夠合理分擔，且有能力承擔相應項目風 險的社會投資人應該成為現(xiàn)階段主力軍。基于 當前階段社會投資人的特點，社會投資人應該 至少具備財務投資能力和建設能力，運營能力 可以在后續(xù)的建設期內(nèi)加快培育，但運營相對 復雜的項目應該要求社會投資人具備運營能力 及經(jīng)驗。只有這樣，才能夠將風險真正地予以 隔離，政府和社會投資人各自承擔相應的風險， 在項目履約過程中才能夠對投資、建設以及運 營風險做好控制。
在企業(yè)屬性方面，央企及地方國企當然更 受青睞，但民企和外企的進入也是促進同業(yè)競 爭、提升公共服務效率的有效手段。但是，對 于政府融資平臺作為社會投資人參與本級政府 本行業(yè)項目的行為，應該更加嚴格界定及核查， 避免形成地方保護。
注重運營能力建設，充分體現(xiàn)全生命周 期績效管理的社會投資人是今后的發(fā)展方向。 目前部分地方政府已經(jīng)認識到專業(yè)的運營商 對于PPP 項目極為重要，但由于資金的需求 以及建設任務的要求，尚不能把運營擺到應 有的重要位置。今后一段時期，隨著運營工 作的不斷深入，運營商的地位將穩(wěn)步提升， 話語權將進一步增大。社會投資人的發(fā)展方 向應該是充分注重運營能力建設，充分體現(xiàn) 全生命周期績效管理。
