政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式強(qiáng)調(diào)“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式旨在充分利用社會(huì)資本的技術(shù)、人才和管理以及資金等優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)國(guó)有企事業(yè)單位管理不善、效率不高和資金不足的問(wèn)題。
但現(xiàn)行PPP政策對(duì)社會(huì)資本方的范圍和準(zhǔn)入條件，并沒(méi)有作出明確規(guī)定，實(shí)踐中難免導(dǎo)致很多PPP項(xiàng)目重蹈國(guó)有企事業(yè)單位管理不善、效率不高的覆轍，同時(shí)催生變相融資的假PPP項(xiàng)目。
PPP相關(guān)文件沒(méi)有對(duì)社會(huì)資本范圍作出明確統(tǒng)一規(guī)定
P PP模式中的第二個(gè)P，即私人部門(mén)，在發(fā)達(dá)國(guó)家乃至很多發(fā)展中國(guó)家都是一個(gè)比較清晰、很容易確認(rèn)的概念，主要指的是私營(yíng)企業(yè)、第三方組織（N G O）和外商投資者。但是，在我國(guó)，除此之外，從中央到省市縣各級(jí)政府，還有大量的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位和政府投融資平臺(tái)公司等國(guó)有性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這些國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)體，能否作為社會(huì)資本方參與本地P PP項(xiàng)目的投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)行PPP相關(guān)政策文件并不明確、統(tǒng)一。
目前，我國(guó)涉及社會(huì)資本方定義的政策文件主要有國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院辦公廳和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)相繼下發(fā)的四個(gè)政策文件。對(duì)于PPP模式中社會(huì)資本方的定義，從管理層到學(xué)術(shù)界，民營(yíng)企業(yè)、外商投資者和中央管理的國(guó)有企業(yè)是沒(méi)有異議的，外地的國(guó)有企業(yè)在現(xiàn)行“此國(guó)有非彼國(guó)有”的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制下，作為社會(huì)資本方不會(huì)產(chǎn)生很大的異議。
然而，對(duì)于地方政府獨(dú)資和控股的國(guó)有企業(yè)，特別是投融資平臺(tái)公司和事業(yè)單位，能否作為本地PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方，現(xiàn)行政策文件并沒(méi)有一個(gè)明確統(tǒng)一的界定，有的甚至還存在一定的矛盾。
國(guó)家發(fā)展改革委在2014年《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）中提出，“社會(huì)資本是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和其他各類(lèi)企業(yè)”，這一提法相對(duì)比較寬泛，似乎涵蓋了本地的國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè)，甚至包括符合條件的地方投融資平臺(tái)公司。但究竟怎樣才算是“符合條件”，該文沒(méi)有進(jìn)一步明確提出。
財(cái)政部在2014年《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）中提出，“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”，這個(gè)定義是比較狹窄的口徑。按照財(cái)政部的文件，意味著本地的國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)，不能作為社會(huì)資本方參與本地的PPP項(xiàng)目。比如，重慶市的國(guó)有企業(yè)包括市屬投融資平臺(tái)公司，不能作為社會(huì)資本方，參與重慶市本級(jí)的PPP項(xiàng)目，北京市屬的國(guó)有企業(yè)同樣不能以社會(huì)資本方的角色，參與北京市本級(jí)的PPP項(xiàng)目。
國(guó)務(wù)院辦公廳2015年下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）規(guī)定，已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)并明確今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的地方融資平臺(tái)公司，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目。但該42號(hào)文件對(duì)于其他國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)沒(méi)有進(jìn)一步明確?？紤]到國(guó)有企業(yè)實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)制度改革的進(jìn)程和市場(chǎng)化商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的程度，總體上要超過(guò)地方融資平臺(tái)公司，可以認(rèn)為該42號(hào)文件，是允許國(guó)有企業(yè)參與本地PPP項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的。
中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)展改革委2 0 1 5 年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于銀行業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2015〕43號(hào)），從支持PPP項(xiàng)目融資的角度，對(duì)適合作為本地PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的地方投融資平臺(tái)公司，從三方面作出了明確定義，即首先是已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，其次是其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置，再次明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。但是，該文件也沒(méi)有明確提及本地國(guó)有企業(yè)，是否可作為社會(huì)資本方參與本地PPP項(xiàng)目的問(wèn)題。
值得注意的是，在我國(guó)，除國(guó)有企業(yè)和政府投融資平臺(tái)公司外，還有一類(lèi)很重要也具備技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢(shì)的機(jī)構(gòu)，即國(guó)有事業(yè)單位，主要在文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，其中不乏知名院校和科研院所。上述四個(gè)政策文件都沒(méi)有明確事業(yè)單位，特別是異地國(guó)有事業(yè)單位，能否作為社會(huì)資本方參與本地的PPP項(xiàng)目。如果允許的話，外地辦得好的國(guó)有事業(yè)單位可以名正言順地參與本地PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；如果不允許的話，諸如衡水中學(xué)和中日友好醫(yī)院等國(guó)有名校名院，就沒(méi)辦法通過(guò)PPP模式向其他地方輸出人才、技術(shù)和管理了，這不能不說(shuō)是一大遺憾！總之，從現(xiàn)行政策文件對(duì)合格的社會(huì)資本方的定義，如果不明確甚至相互沖突，會(huì)在很大程度上影響PPP模式的推廣運(yùn)用。
根據(jù)全國(guó)P P P綜 合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的統(tǒng) 計(jì)，截至2 0 1 6 年1 2 月 末，2 7 7個(gè)落地示范項(xiàng) 目的簽約社會(huì)資本信息 已入庫(kù)，簽約社會(huì)資本 共41 9 家，包括民營(yíng)獨(dú) 資10 4 家，民營(yíng)控股5 9 家，港澳臺(tái)16家，外商6 家，國(guó)有獨(dú)資119 家，國(guó) 有控股113家，另外還有 類(lèi)型不易辨別的基金公 司和上市公司共2家。
明確PPP模式中社會(huì)資本方的準(zhǔn)入政策
從彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類(lèi)國(guó)有企事業(yè)單位管理效率相對(duì)較差的需要看，無(wú)論民營(yíng)企業(yè)、外商投資者還是外地的國(guó)有企事業(yè)單位，必須具備的PPP市場(chǎng)準(zhǔn)入條件都是相似的，即符合相關(guān)資質(zhì)要求的工程承包商、關(guān)鍵設(shè)備供應(yīng)商或運(yùn)營(yíng)商，同時(shí)還應(yīng)具備較好的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)以及較強(qiáng)的投融資能力。
不具備相關(guān)行業(yè)技術(shù)、人才和管理等優(yōu)勢(shì)，純粹作為財(cái)務(wù)投資者的社會(huì)資本方（主要是金融資本），盡管能夠滿足PPP項(xiàng)目的融資需求，也不應(yīng)作為現(xiàn)階段國(guó)家鼓勵(lì)支持的PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方。目前，這類(lèi)財(cái)務(wù)投資者，包括保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、信托機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基金和P PP基金等參與PPP項(xiàng)目的積極性較高，但原則上其應(yīng)聯(lián)合工程承包商、關(guān)鍵設(shè)備供應(yīng)商或運(yùn)營(yíng)商共同投資參與PPP項(xiàng)目。建議有關(guān)部門(mén)盡快對(duì)此予以明確，如果這類(lèi)不具備項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的財(cái)務(wù)投資者，單獨(dú)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，很可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目變成一個(gè)名股實(shí)債或變相債務(wù)融資的項(xiàng)目，從而有違國(guó)家推廣PPP模式的初衷。
對(duì)大多數(shù)地方政府而言， 解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的融資需求，恐怕是現(xiàn)階段的第一要?jiǎng)?wù)，投融資模式取什么名稱(chēng)并不重要，只要財(cái)務(wù)投資者能滿足其融資需求，“張冠李戴”取名為國(guó)家鼓勵(lì)的PPP模式是自然的。實(shí)踐中，這樣的變相融資甚至假的PPP項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)了一些，未來(lái)很可能會(huì)更多，這應(yīng)引起有關(guān)部門(mén)的高度重視。
至于某個(gè)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方準(zhǔn)入條件和相關(guān)要求，則取決于項(xiàng)目自身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和PPP運(yùn)作方式、合作期限、投資回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等因素，這要在項(xiàng)目實(shí)施方案中研究確定。( 作者： 文/ 國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所 吳亞平 )
